Commune de pantin et marchés publics

publié le 1 mars 2010 à 03:18 par G re   [ mis à jour : 1 mars 2010 à 05:44 ]
Un récent rapport de la chambre régionale des comptes d'île de France  montre du doigts, comme souvent, les irrégularités commises par les collectivité (en l'occurence, la commune de Pantin en matière de marchés publics). Il faut dire que j'ai tendance à relever les rapports de la cour des comptes et à y faire parfois plus attention que certaines décisions des tribunaux administratifs. La raison est simple: le juge administratif n'intervient qu'en cas de litige. La cour des comptes et ses chambres regionales analysent en dehors de tout litige la régularité des procédures (il faut bien dire qu'il s'agit sans doute de la grande majorité des irrégularités, le juge intervenant finalement rarement en dehors de tout marché, hormis d'un point de vue pénal). De plus, l'analyse porte également sur l'opportunité des choix de la personne publique en termes d'achat, par rapport à un tout (gestion RH, contexte etc...). Certes, il n'y a pas de véritable pouvoir de sanction, mais cette lecture est extremement enrichissante.
 
Pour en revenir à Pantin, le rapport date du 19/02/2010
 
Commune - Pantin (Seine-Saint-Denis)
Rapport d'observations définitives, C.R.C. Ile-de-France, 14/01/2010
Date de communicabilité: 19/02/2010
 
Le rapport s'attarde sur 2 points: l'absence de mise en concurrence en matière de service juridique (comme cela a déjà pu être le cas dans un récent rapport, de 2009, concernant la ville d'orsay pour des prestations où les prestations pouvaient aller jusqu'à 500 euros de l'heure) ainsi que pour des prestations de contrôle de gestion. Le fait de s'attarder sur ces prestations (plus que par rapport à d'autres comme l'absence de mise en concurrence sur du mobilier urbain, de la location de car)  n'est pas véritablement surprenant car elles sont le plus souvent celles que les administrations ont le plus de difficulté à mettre en place. L'avocat connaît souvent l'historique, le passif de la collectivité et celle-ci a quelque part assez peur d'en changer.
 
 Pour les prestations de conseils, c'est un peu la même chose. Les affinités, "connaissances même indirectes", jugement sur la notoriété plus que sur le contenu concret de la prestation rentrent parfois et malheureusement en compte. Les sommes en causes ne sont pourtant pas virtigineuses (40 529 € pour la prestation de conseil juridique  et 23 400 € pour la prestation de conseil en contrôle de gestion)  mais le contrôle est strict et rejoint de ce point de vue parfaitement l'esprit de la dernière jurisprudence du Conseil d'Etat annulant le seuil des 20 000 € (c'est pour cette raison que je parlais d'une sorte de dialogue invisible, une convergence entre le juge administratif et le juge des comptes).
 
A cet égard, si la chambre régionale des comptes se borne à regretter l'absence de mise en concurrence concernant la prestation de conseil juridique, son contrôle est bien différent sur la prestation de conseil en contrôle de gestion. La chambre donne d'ailleurs des éléments extremement intéressants pour ceux qui devrait passer un marché en ce domaine et rappelle l'importance du contrôle de l'execution des marchés (en l'occurence, le prestataire avait fait un copier coller sans citation des sources, n'avait pas apporter de "note explicitant les choix arrêtés par le consultant, la façon de recenser l’information ou encore les modalités d’analyse des résultats délivrés par les indicateurs. Ce document n’est donc pas opérationnel", et se bornait apparemment à des généralités peu personnalisées). Il est d'ailleurs rappeler la définition de ce que doit être, selon la chambre, un contrôle de gestion :
En effet, selon la définition qu’en donne la Cour des comptes le contrôle de gestion peut être défini « comme un système de pilotage mis en oeuvre par un responsable d’un service en vue d’atteindre des objectifs préalablement fixés, en suivant et en analysant, à la fois en temps réel et ex post, les réalisations pour en expliquer et en réduire les écarts avec les objectifs . Il permet d’assurer tout à la fois le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements des services et la connaissance des coûts, des activités et des résultats. Il permet de mesurer la performance d’une entité, soit son coût, son efficience (quel est le rapport entre le coût et le résultat ?) et son efficacité (quel est l’écart entre le résultat et l’objectif ?). Il peut s’exercer sur l’activité des services de la collectivité elle-même comme vers ses partenaires, par exemple dans la préparation et le suivi d’une délégation de service public. Il repose le plus souvent sur un service central du contrôle de gestion, qui agit comme une interface entre la direction générale et les services, mais même dans les collectivités » rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes
Ce rapport est finalement une sanction en termes d'image tant pour la commune que pour le dit prestataire.
 
Ci-dessous l'extrait du rapport relatif aux achats:
 

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES COMMUNE DE PANTIN (93)

 

EXERCICES 2001 ET SUIVANTS

 

[..]

 

5.2 LA RÉGULARITÉ DES PROCÉDURES D’ACHAT

 

L’article 1er du code des marchés publics (CMP) définit des principes fondamentaux s’appliquant aux achats publics : principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. L’article 5 du CMP, pour sa part, oblige l’acheteur public à définir préalablement ses besoins, cette définition ne devant pas avoir pour conséquence de soustraire l’achat en cause aux règles ordinaires de la commande publique. Par ailleurs, depuis 2006, au-dessous d’un seuil fixé à 90 000 €, la procédure retenue doit être "adaptée" au montant du marché et à ses caractéristiques. Au-delà de ce seuil, le code définit des procédures formalisées précises ; seuls les achats inférieurs à 4 000 € HT peuvent faire l’économie d’une publicité et d’une mise en concurrence préalable. La régularité des procédures de passation des marchés publics de la ville a été examinée sur la base d’un échantillon élaboré à partir d’un fichier sous format Excel transmis par la municipalité retraçant le numéro d’engagement de la commande, sa date d’engagement, le montant engagé, la date et le montant de la facture, sa date de réception, la date du service fait, le numéro du marché, la date de mandatement, le montant mandaté, la référence du mandat (année, bordereau, numéro, imputation), le bénéficiaire du mandat.

 

5.2.1 Achats de prestations d’assistance juridique auprès du cabinet d’avocat SEBAN Didier

 

La chambre a constaté que la ville avait, en 2007, passé des commandes auprès du Cabinet « SEBAN Didier » pour un montant de près de 59 813,96 € TTC, dont 40529,65 € relevaient de prestations de conseil soumises aux dispositions du code des marches publics. Interrogée sur l’absence de marché public, la ville a, dans une note du service juridique du 4 février 2009 apporté les précisions suivantes : « Le décret n°2006-975 du 1er août 2006 soumet les relations entre les collectivités publiques et leurs avocats, pour des raisons d’assistance juridique dans les matière gracieuse et contentieuse, aux règles du code des marchés publics (…) Malgré l’entrée en vigueur du décret de 2006, la situation restait incertaine sur le plan juridique, car plusieurs barreaux ont exercé des recours devant le Conseil d’Etat en vue de poursuivre l’annulation des articles 28, 30, 146 et 148 du nouveau code des marchés publics. Le Conseil d’Etat a finalement tranché cette difficulté par un arrêt rendu le 9 juillet 2007, en indiquant que les dispositions du décret ne méconnaissaient aucun des principes régissant la profession d’avocat (…). Cette controverse juridique et judiciaire, qui a donc perduré jusqu’en juillet 2007, constitue une des raisons pour lesquelles la ville n’a pas mis en oeuvre de procédure de marché pour 2007 (…). Certains dossiers gérés par d’autres services de la ville n’ont pas fait l’objet d’une déclaration prévisionnelle lors de la préparation budgétaire pour l’année 2007 : ces besoins n’ont donc pas pu être utilement quantifiés en amont ; et ne l’ont pas davantage été au cours de l’année 2007 (…). L’ensemble de ces dossiers ont donc été confiés au cabinet SEBAN, qui est historiquement l’avocat de la ville, sans qu’il soit fait application des procédure de marché ».

 

La chambre considère que l’argumentaire développé par la direction juridique, pour justifier l’absence d’un marché, n’est pas convaincant. D’une part, un recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif. D’autre part, les explications données à l’absence d’analyse préalable des besoins ne sont pas de nature à exonérer la ville de la passation d’un marché public. Enfin, le Conseil d’Etat ayant rendu sa décision le 9 juillet 2007, la commune disposait à compter de cette date du temps nécessaire pour formaliser un marché pour les années 2008 et 2009, ce qu’elle n’a toujours pas fait à ce jour. La chambre prend acte que les services municipaux ont lancé une procédure de marché public de prestations de services juridiques

 

- matérialisée par un avis d'appel public à la concurrence envoyé au bulletin officiel des annonces de marchés publics le 9 juillet 2009

- ce qui constitue la première étape d’une démarche permettant à la ville de respecter à l’avenir les règles de la commande publique. Elle regrette cependant qu’il ait fallu attendre les remarques de la chambre pour que ladite procédure soit lancée.

 

5.2.2 Achats de prestations de contrôle de gestion à M. BAILLON, consultant

 

 La chambre a constaté que la ville avait, en 2007, versé à M. Denis BAILLON la somme de 23 400 € TTC sans passer de marché public. Les relations contractuelles entre la ville et M. BAILLON ont cependant été organisées par deux conventions. La première, datée du 20 juillet 2006, a été conclue pour une durée d’un an. Son article 1er stipulait qu’elle avait pour objet « de confier au prestataire (…) une mission transversale de contrôle de gestion communale en direction des élus et de la direction des différents services municipaux. Dans ce cadre, le prestataire devra : - assister la direction générale de la commune dans l’orientation et le suivi de la stratégie qu’elle s’est fixée, en anticipant sur les résultats, et en l’alertant sur les conséquences prévisibles des choix envisagés ; - aider au pilotage des services municipaux dans le but d’optimiser leur fonctionnement ; - exercer le contrôle de la gestion de services municipaux. » L’article 6 ajoutait que « en contrepartie de sa mission, le prestataire percevra la somme totale de 23 400 TTC. Le versement de ce montant sera fractionné en 12 versements, qui seront effectués au profit du prestataire, à la fin de chaque mois, sur présentation d’une facture reprenant les prestations effectuées au cours de chaque période de référence.» Une seconde convention a été signée le 18 septembre 2007, confiant au prestataire les mêmes missions, pour une durée identique et un même niveau de rémunération. Le mode de paiement était par contre différent, la rémunération étant fractionnée en quatre versements. Cette convention a été résiliée d’un commun accord entre les parties le 28 mars 2008, avec date d’effet le 31 mars.

 

Sur les 23 400 € prévus au titre de la seconde convention, M. BAILLON a perçu 17 550 €. La chambre relève, en premier lieu, que la commune n’a pas été en mesure de fournir de pièces justifiant d’une mise en concurrence. De plus, dans une note du 11 avril 2009 transmise par la ville, un ancien responsable des services de Pantin précise que « la ville a été sollicitée par M. Baillon, récent retraité de l’administration, qui souhaitait prolonger son activité professionnelle en effectuant une mission d’une durée limitée afin de mettre au service d’une collectivité territoriale l’expérience et la connaissance des administrations publiques acquises tout au long de sa carrière. C’est ainsi que la ville de Pantin a confié à M. Denis Baillon (…) une mission relative au contrôle de gestion… ».

 

La chambre estime que cette réponse ne justifie pas l’absence de mise en concurrence ; elle apparaît même clairement en contradiction avec les dispositions de l’article 1er du CMP. En outre, la chambre a également constaté la faiblesse quantitative et qualitative des prestations fournies par M. BAILLON au cours de ses 21 mois de travail :

 

- un rapport de 38 pages dont 16 pages en annexe daté du 3 août 2006 - actualisé le 25 août - et intitulé « proposition pour l’élaboration et la mise en place du contrôle de gestion » ;

- une série de 25 comptes rendus de réunion ;

- un document intitulé « Indicateurs de gestion de la petite enfance de la ville de Pantin ».

 

S’agissant du rapport, la chambre relève qu’il n’apparaît que très rarement relié au contexte pantinois (outre la mention, pages 15 et 16, de quelques unes des écoles municipale, Pantin n’est citée que quatre fois dans le corps du rapport26) et s’apparente davantage à une présentation du contrôle de gestion qu’à un rapport circonstancié préalable à la mise en place du contrôle de gestion. De plus, la première page du rapport reproduit partiellement une circulaire de l’administration pénitentiaire du 31 juillet 2002 relative à la mise en oeuvre du management par objectifs, sans en donner la référence. Ainsi, par exemple, les paragraphes suivants sont identiques, les mentions relatives à l’Etat ou à l’administration pénitentiaire étant remplacées par celle de la ville de Pantin : « L'organisation du système administratif français s'est trop longtemps inspirée d'un modèle fondé sur le cloisonnement des structures et la division des tâches et des actions. Les nécessités (…) exigent un engagement progressif vers une culture du résultat pour assurer la modernisation de ce dernier. Les premières étapes de ce changement dans l'administration d'Etat trouvent leur traduction en 1973, avec l'étude sur les centres de décision et de responsabilité, puis en 1983, avec la démarche "plan objectifs-moyens" lancée par le ministère de l'équipement destinée à doter les  services déconcentrés d'outils de management cohérents. L'année 1987 marque quant à elle un pas supplémentaire dans ce processus avec la création des cercles de qualité ayant vocation à décloisonner les services et les hiérarchies pour favoriser l'expression et la participation des fonctionnaires. Mais c'est la circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public qui concrétise cette démarche de modernisation et consacre le management par objectifs (…) Il s'agit désormais à la fois de satisfaire aux attentes des bénéficiaires du service public, mais aussi d'améliorer la performance de la dépense publique qui est une des clés de la compétitivité des nations, tout en assurant rigueur et transparence dans la gestion des finances publiques. La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 traduit précisément ces nouvelles orientations qui induisent pour la première fois le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats et celle d'une budgétisation des moyens à une définition des budgets par objectifs. » La circonstance que M. BAILLON ait été l’un des rédacteurs de ladite circulaire, loin d’en justifier la « réinsertion » dans le document remis à la municipalité, ajoute au contraire, selon la chambre, à la faute déontologique de M. BAILLON. Quant au document intitulé « Indicateurs de gestion de la petite enfance de la ville de Pantin », la chambre relève qu’il n’est accompagné d’aucune note explicitant les choix arrêtés par le consultant, la façon de recenser l’information ou encore les modalités d’analyse des résultats délivrés par les indicateurs. Ce document n’est donc pas opérationnel. Au total, la chambre constate que M. BAILLON n’a produit qu’un rapport très général, peu utile pour la ville et rédigé en tout début de mission, ainsi qu’un document de cinq pages, peu abouti, ce qui lui semble très en deçà des obligations contractuelles. La commune et M. BAILLON ont fourni un certain nombre d’explications. Tout d’abord, dans sa note précitée du 11 avril 2009, il est précisé qu’il avait été «décidé, au printemps 2007, en accord avec M. BAILLON de faire porter son effort sur un secteur qui s’est avéré dynamique (petite enfance), de réaliser les tableaux de bord pour ce secteur… » M. BAILLON, quant à lui, dans une note non signée et non datée, précise que « devant les réticences de certains services, il est décidé de centrer l’étude, à titre expérimental, sur un service, la petite enfance ». Il poursuit en précisant que « de juillet 2007 à mars 2008, la poursuite de l’étude méthodologique pratique pour l’élaboration de tableaux de bord et d’indicateurs de gestion sur le secteur de la petite enfance a été poursuivie. Celle-ci s’est révélée insuffisamment concluante ».

 

 La chambre considère que ces explications s’avèrent peu cohérentes avec les prestations mentionnées sur les factures émises en 2007 par M. BAILLON et ayant donné lieu à paiement. Sur ses factures, M. BAILLON indique, en effet, qu’il a :

 

- organisé des réunions de travail avec des chefs de services et construit des indicateurs et tableaux de bord de gestion en matière de contrôle de gestion (janvier 2007) ;

 - construit des indicateurs et tableaux de bord de gestion en matière de contrôle de gestion pour le service population (février 2007) ;

 - construit des indicateurs et tableaux de bord de gestion en matière de contrôle de gestion pour le service des centres de vacances (mars 2007) ;

- construit des indicateurs et tableaux de bord de gestion en matière de contrôle de gestion pour les services (avril 2007) ;

- construit des indicateurs et tableaux de bord de gestion en matière de contrôle de gestion pour les services (mai 2007) ;

 - construit des indicateurs et des tableaux de bord en matière de contrôle de gestion pour appréhender les principales activités des différentes services 27 (juin 2007) ;

 - construit un tableau de bord par service et des indicateurs pertinents pour appréhender ses principales activités (3ème trimestre 2007) ;

 - construit un tableau de bord par service et des indicateurs pertinents pour appréhender ses principales activités (4ème trimestre 2007). La chambre formule les constats suivants :

- sur les 25 comptes rendus fournis, aucun ne concerne des réunions organisées en janvier 2007 ; - pour 2007, M. BAILLON n’a fourni qu’un document intitulé « Indicateurs de gestion de la petite enfance de la ville de Pantin », ce qui ne correspond pas aux indications figurant sur les factures ;

- les services de l’ordonnateur ont certifié le service fait et payé M. BAILLON, alors même que la note de M. ROCHE indique clairement que la ville savait que M. BAILLON avait concentré son activité sur le seul service petite enfance ;

- les indications contenues dans les factures s’articulent mal avec les explications données par MM. BAILLON et ROCHE.

 

La chambre considère donc que les factures produites par M. BAILLON font état de prestations qui n’ont pas été réalisées et que la ville a pourtant réglées. Enfin, en ce qui concerne le contenu même de la mission confiée à M. BAILLON, la chambre ne peut que constater l’absence de mise en place de tout système de contrôle de gestion.

 

 En effet, selon la définition qu’en donne la Cour des comptes28, le contrôle de gestion peut être défini « comme un système de pilotage mis en oeuvre par un responsable d’un service en vue d’atteindre des objectifs préalablement fixés, en suivant et en analysant, à la fois en temps réel et ex post, les réalisations pour en expliquer et en réduire les écarts avec les objectifs . Il permet d’assurer tout à la fois le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements des services et la connaissance des coûts, des activités et des résultats. Il permet de mesurer la performance d’une entité, soit son coût, son efficience (quel est le rapport entre le coût et le résultat ?) et son efficacité (quel est l’écart entre le résultat et l’objectif ?). Il peut s’exercer sur l’activité des services de la collectivité elle-même comme vers ses partenaires, par exemple dans la préparation et le suivi d’une délégation de service public. Il repose le plus souvent sur un service central du contrôle de gestion, qui agit comme une interface entre la direction générale et les services, mais même dans les collectivités »

 

27 Direction aménagement et politique de la ville, direction éducation, culture, sports et jeunesse, direction santé, social, petite enfance et logement, direction des moyens généraux et logistique, direction des services techniques, direction des ressources humaines,

28 Cf. le rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes, page 281 10-UC-dépourvues d’un service dédié certaines des fonctions du contrôle de gestion peuvent être effectuées au sein des services opérationnels, en particulier dans les directions techniques. »

 

Au regard de cette définition, la chambre remarque que la ville, en 2009, ne dispose d’aucun  système de contrôle de gestion et ce, alors même que M. BAILLON a été rémunéré pendant  près de deux ans pour exercer le contrôle de gestion de la commune, en application de l’article  1er des contrats de 2006 et 2007 passés entre la commune et ce dernier. 

 

5.2.3 Autres achats

 

  Pour 2007, la chambre a constaté que la ville avait passé des commandes de mobilier urbain  auprès de la même de société pour un montant cumulé de 95 000 € TTC, à une société de  location de cars pour 84 000 € ainsi qu’à une entreprise de travaux publics pour 48 000 €  TTC, sans mise en concurrence et procédure de passation de marché public, ce qui est  particulièrement irrégulier.  La commune a reconnu que ces achats auraient nécessité la passation de marchés publics et  s’engage désormais à faire une stricte application du code. A cet égard, même si cela n’enlève  en rien aux irrégularités du passé et tout en regrettant qu’il ait fallu attendre son contrôle, la  chambre note avec satisfaction le lancement d’une procédure de marché public pour les  prestations de location de cars pour les années 2009 à 2011. 

[…]

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