Le rapport de la commission des marchés publics de l'Etat, dite CMPE pour l'année 2008

publié le 9 nov. 2009 à 02:05 par G re   [ mis à jour : 9 nov. 2009 à 07:40 ]
Avec un peu (beaucoup de retard?), le rapport d'activité de la CMPE pour 2008 est finalement sorti (http://www.minefi.gouv.fr/directions_services/daj/cmpe/rapport-activite-2008.pdf) . Au niveau des enseignements, pas grand chose que l'on ne savait déjà sur les pratiques conseillées, mais un panorama intéressant des pratiques effectivements réalisées par les pouvoirs adjudicateurs.
 
Sur les recommandations de la CMPE, avec lesquels, je suis en majeur partie en accord (bien que parfois voir souvent, ce soit beaucoup plus facile à dire qu'à faire, notamment, tout prévoir au marché de A à Z sur un marché de quatre ans...)
 
Tout d'abord, sur les conseils à retenir, car effectivement, de nombreuses personnes publiques doivent vraiment faire un effort pour se mettre à la page:
 
  • L’ouverture des variantes doit permettre d’obtenir des propositions financières plus intéressantes ou des propositions techniques plus performantes, notamment en matière d’innovation ou de développement durable. Cette possibilité ne doit donc pas être négligée. [en ce moment, la grande tendance est à recommander un plus grand usage des variantes. Sur le principe oui, mais pas pour tout, car cela peut parfois conduire à d'enormes difficultés dans l'analyse si cela n'a pas été minutieusement pensé]
  • La commission est plus réservée sur l’introduction, à la demande du pouvoir adjudicateur, de prestations complémentaires, communément appelées options, non prévues explicitement par le code. [encore une fois sur le principe oui, mais lorsque l'on arrive déjà à des bordereaux avec des centaines de lignes... déjà il est parfois très difficile de tout prévoir, puis cela multiplie les chances de cases non remplies et de se retrouver en infructueux et tout simplement parfois, surtout lorsque le marché s'adresse à des professionnels non rodés aux marchés publics, ils n'ont pas le temps, l'envie de remplir la liasse de page de l'annexe prix...]
  • Concernant les prestations donnant lieu à l’établissement d’un catalogue par les fournisseurs potentiels, il est rappelé que « l’acheteur doit préciser de manière suffisamment complète et compréhensible pour les candidats potentiels, les fournitures faisant l’objet du marché et ne pas se contenter de renvoyer globalement aux catalogues des fournisseurs… Tout au plus pourrait-il être fait référence à certaines rubriques ou certaines subdivisions du catalogue lorsque celles-ci s’ajustent bien à la demande formulée par l’acheteur public dans son dossier de consultation » (Réponse ministérielle n° 12718 du 18 avril 2008). Ainsi, pour un marché de fournitures de pièces de rechange nécessaires à l’entretien de véhicules d’une marque déterminée, la commission a recommandé d’établir, sur la base des commandes faites dans l’année écoulée, un bordereau de prix comportant la liste des fournitures commandées annuellement par le service, d’en indiquer les quantités prévisionnelles en demandant aux entreprises de mentionner le prix catalogue et la remise sur ce prix. Alors seulement les propositions des différents candidats pourraient être comparées dans des conditions de stricte égalité. Elle a observé qu’il est possible également de prévoir des prix dégressifs en fonction du nombre de commandes. [ce dernier point est intéressant, mais pour en avoir fair l'experience, encore une fois, lorsque l'on rend les annexes prix trop complexe, la moitié des candidats remplissent n'importe comment l'annexe prix; Sinon, un pourcentage sur tarif public, pourquoi pas? sauf que parfois, on se demande, s'agit il voir existe t il vraiment un tarif public applicable à l'ensemble de la clientèle?]
  • Les informations demandées aux candidats doivent leur permettre d’évaluer les performances attendues. La commission a ainsi souvent été amenée à rappeler que les offres doivent être appréciées sur la base d'informations dont l'acheteur peut vérifier l'exactitude ou pouvant donner lieu à un engagement de l'entreprise dont le non-respect peut être sanctionné. A cette fin, elle a déconseillé de procéder à des demandes s’apparentant à de simples déclarations d'intention et de laisser les candidats apprécier eux-mêmes les informations à produire ou de les inviter à remettre les renseignements complémentaires qu’ils jugent pertinents[Pour le coup, si je ne dois retenir qu'un conseil pour les personnes publiques, c'est celui ci! les CCP, CCTP que je peux lire se bornent beaucoup trop souvent à n'exiger que des déclarations d'attention, et laisser les candidats répondrent un peu ce qu'ils souhaitent et finalement fixer leurs propres obligations. Il faut absolument que les choses changent de ce point de vue, et pour ça, il faut absolument que cesse la division CCAP= juriste, CCTP = technicien; le juriste doit retravailler dans son intégralité le CCTP afin de transformer, lorsqu'il le peut, les obligations en résultat, en concret; de même pour les attentes au niveau des réponses. Si les personnes publiques doivent faire de nombreux efforts de ce point de vue, les sociétés qui répondent aux procédures ne sont pas non plus bien placées. Les réponses relèvent souvent (enfin ça dépend des secteurs) d'un amateurisme total où le candidat explique sur 20 pages ses références et qu'il est le meilleur. On s'en fiche! Celui qui explique sur 1 page ce qu'il propose de faire, comment, pour quel résultat, en quoi ce résultat correspond au besoin exprimé dans le cahier des charges , avec des engagements clairs, fermes aura une bonne note, pour les autres qui font des copier coller à l'emporte pièce en racontant combien ils sont bons sur des pages, c'est 0]
  • Ainsi, dans un règlement de consultation il était prévu que, pour apprécier les critères autres que le prix, après avoir noté les différentes offres par rapport à leur qualité intrinsèque, la note maximale serait attribuée à l’entreprise ayant obtenu la note la plus élevée et que les notes des autres candidats seraient ensuite recalculées par rapport à la note maximale ainsi attribuée. La commission a observé que, si ce dispositif permettait de comparer les offres entre elles, il ne permettait pas de s’assurer que le surcoût éventuel de l’offre ainsi classée économiquement la plus avantageuse correspondrait au niveau de qualité qui pouvait justifier ce classement. En effet, il pourrait conduire à attribuer la note maximale à une proposition offrant un niveau de performance médiocre par rapport aux attentes du pouvoir adjudicateur.[il est vrai que cette méthode de notation par écart est bien pratique. De plus, je ne sais pas si la CMPE a déjà réalisé les simulations, mais finalement son conseil revient nécesairement à fixer un barème  sur le critère valeur technique et à noter tous les candidats par rapport à ce barême . Sur le principe, aucun problème (car il faut bien avouer qu'avec cette méthode de notation par écart, un candidat meilleur que les autres mais moins mauvais, obtient 10/10). Sauf que si l'on note le critère prix en notant les candidats les uns par rapport aux autres et pas le critère valeur technique, cela revient à donner un poids plus important au prix du fait de la méthode (et c'est bien ce cas qui arrive le plus souvent). Exemple concret: pour une prestation X, un candidat propose 100 000 euros, et l'autre Y, propose 50 000 euros: Résultat, Y = 10/ 10 critère prix, et X= 5/10. A poids Egal, et si barême il y a, disons sur nous avons fixé un barême sur  200 "points techniques" . Bien sur, candidat X, n'a jamais 200 (car c'est quasiment impossible, et très louche d'ailleurs dans le cas contraire), et étant donné que ce n'est pas une notation par écart , n'a pas 10/10 en ayant le plus grand nombre de point. Disons que X obtient 140 points, et candidat Y 71 points. X= 7/ 10 et Y = 3.55. Qui remporte le marché, X= 6 et Y= 6.775. Y remporte le marché avec une proposition technique mauvaise! (avec la notation par écart, X = 10 et Y= 5, au moins ils sont à égalité). Sur un marché de stylo, à la limite... mais sur de la prestations informatiques, c'est le drame!]
  • L’utilisation d'appréciations qualitatives (de type satisfaisant, très satisfaisant, passable) laisse au service acheteur un pouvoir d’arbitraire qui pourrait être jugé comme abusif [que propose la CMPE. Même à faire une grille de lecture, si l'on note sur trois points une question, on attribuera nécessairement 1,2 ou 3 en se bassant sur le même type de barême. Après, il est vrai qu'il est toujours d'être le plus précis possible et de limiter au maximum la subjectivité, mais tout dépend ce qu'il y a derrière le satisfaisant, très satisfaisant et passable]
  • L’acte d’engagement est la pièce maîtresse du marché, signée du candidat, dans laquelle il présente son offre dans le respect du cahier des charges. Il est donc indispensable que son contenu soit précis, qu’il soit le cas échéant complété par des annexes répertoriées dont la valeur contractuelle est clairement établie. Ainsi :
        • un marché à prix forfaitaire peut être accompagné d’une décomposition du prix forfaitaire qui n’a pas de valeur contractuelle ;
        • un marché à bons de commande doit comporter en annexe un bordereau de prix unitaires qui constitue l’offre du candidat ;

    • un marché à prix unitaires comporte également un bordereau de prix annexé à l’acte d’engagement, le montant figurant dans l’acte d’engagement étant un montant évaluatif établi à partir d’un détail quantitatif estimatif. [juste un rappel qui peut paraître évident, mais pas tant que ça lorsque je vois des marchés complètement farfelus, avec des montants maxis sur des tranches, des mélanges incompréhensibles de formes de prix avec un montant total forfaitaire )]

 
  • Certains services ont parfois tendance à confondre les documents contractuels et les documents liés à l’exécution du marché. Ainsi la commission a rappelé à plusieurs reprises que les bons de commande ou les décisions d’affermissement des tranches conditionnelles ne sont pas des documents contractuels.  [une fois, du BAB élémentaire, sauf lorsque lorsque l'on voit comment a été passé le marché sur le virus H1N1 (http://www.lepoint2.com/sons/pdf/vaccin-H1N1%20medias.pdf) par l'EPRUS, on voit qu'ils ont passé... un AVENANT (enfin l'ensemble du document n'est pas très clair)
  • Ainsi, la commission a rappelé que le délai légal de paiement des marchés de l’Etat est de 30 jours et non de 45 jours. (petit rappel)
  • Lorsque des pénalités sont prévues au contrat, si l’acheteur renonce à les appliquer, il doit pouvoir justifier cet abandon de créance. (petit rappel)

ENSEIGNEMENT
 
Déroulement des procédures
 
La durée moyenne des procédures, mesurée entre la date de traitement du dossier par la CMPE et la date de la commission d’appel d’offres qui s’est prononcée sur le choix du titulaire est de 175 jours. Cette durée de près de six mois est à rapprocher du délai d’un mois maximum nécessaire à l’examen des dossiers par la commission.[une durée de 6 mois, à mon sens, "normal"]

Il apparaît, à la lecture des rapports de présentation, que les procédures sont conduites de façon classique et que la dématérialisation est peu usitée. Si les avis d’appel public à candidatures donnent lieu à de nombreux retraits de dossiers par voie électronique, les offres remises, sont, à quelques exceptions près, des offres sur support papier. [je pense que tout le monde constate que les sociétés retirent les DCE via les plateformes mais ne répondent que rarement par voie électronique. 2010 changera t il vraiment quelque chose?]

a) Réalité de la concurrence
 
Sur les 283 dossiers pertinents à cet égard, il y a eu 1928 candidats déclarés (soit 6,8 par marché). Sur ce nombre, 1668 candidats ont été sélectionnés (5,9 en moyenne par marché), ce qui a donné lieu à 2,8 offres par lot. Ce chiffre moyen global monte à 3,2 offres par lot pour les appels d’offres ouverts.

Dans 204 rapports de présentation (71 % du total), il est indiqué que l’attributaire a été le moins-disant. Dans la moitié des rapports de présentation reçus (144 sur 287), il s’avère que le moins-disant était également le meilleur sur le plan technique, ce constat devant être nuancé par le fait qu’un quart des dossiers (73 sur 287) concerne des procédures négociées sans mise en concurrence.
 
Sur les 187 rapports concernant des marchés ne comportant qu’un seul lot, 99 (soit plus de la moitié) ont été attribués à des sociétés ayant une position de leader dans leur secteur d’activité ou à des filiales de grands groupes européens ou internationaux.

Dans 54 des 187 marchés (soit une proportion de 29 %), c’est le titulaire du marché précédent qui a été reconduit.
 
Le prix représentait plus de 50 % de la pondération dans 91 dossiers mentionnant le poids des critères. Pour 67 dossiers sur 91 le choix du pouvoir adjudicateur s’est porté sur le moins disant. La valeur technique était le critère majoritaire dans 47 dossiers. Là encore, le poids donné à ce critère a été déterminant dans la mesure où, dans plus de la moitié des marchés concernés (27 sur 47), c’est le meilleur sur le plan technique qui a été retenu.
Le critère environnemental est généralement pris en compte à hauteur de 5 à 10 %.

Le critère du prix est le plus facile à analyser et la lecture des rapports de présentation montre que plusieurs méthodes sont utilisées. La note maximale est le plus souvent la note attribuée à l’offre la moins-disante. Les autres notes sont attribuées en fonction de l’écart constaté avec le moins-disant.

Il arrive d’ailleurs que le critère prix soit lui-même décomposé en sous-critères faisant chacun l’objet d’une notation (ex : prix d’achat et coût de fonctionnement).

Les modalités de notation de la valeur technique sont également très variées. Les méthodes rencontrées sont les suivantes :
• notation selon la qualité traduite par les mentions : insuffisant, faible, satisfaisant très satisfaisant, excellent, donnant lieu à une note chiffrée ;

• pondération de sous-critères tels que : clarté et précision de l’offre, démarche et méthode de travail, adéquation des profils proposés. Il peut arriver que chacun des sous-critères soient décomposés en éléments notés.
[sur la méthode, cf mes remarques ci-dessus]

L’offre considérée comme économiquement la plus avantageuse résulte le plus souvent de l’addition des points obtenus sur chacun des critères. Il est peu fréquent que soit utilisée une formule dans laquelle le prix est considéré tel quel et non transformé en note, ce qui est pourtant la formule la plus simple [oui mais est ce le plus pertinent?].
 
Négociation
 
A la lecture des rapports de présentation relatifs aux marchés négociés, notamment ceux, les plus nombreux, conclus dans le secteur de la défense, il apparaît que les négociations sont souvent longues et difficiles mais qu’elles aboutissent généralement à des résultats jugés satisfaisants par l’administration. La première étape consiste souvent à préciser et optimiser le périmètre du marché et son organisation, préalablement à la discussion financière. Celle-ci porte généralement sur les points suivants :
obtention d’un rabais commercial ;[je pense que tout le monde constate cela]
• fixation de la date d’établissement des prix, lorsque ceux-ci sont fermes actualisables ou révisables. Ainsi, pour un marché de développement et de fourniture de munitions le passage des conditions économiques de janvier 2007 à septembre 2007 a eu pour effet un gain de 4 % du montant du marché ;
modalités de financement. Pour un marché de réalisation et de fourniture d’équipements de détection, l’acheteur public a pu obtenir que la révision des prix soit neutralisée la première année et que l’effet de série soit appliqué plus tôt que prévu en contrepartie du versement d’avances et d’acomptes plus importants que ceux envisagés initialement ;
• modalités d’exécution des tranches conditionnelles. La date de notification peut tenir compte de synergies avec d’autres marchés passés pour le même objet avec d’autres clients et permettre ainsi l’obtention de conditions financières plus favorables.

Outre les clauses financières, sont également négociées les clauses administratives telles que celles relatives aux garanties, à la propriété intellectuelle, aux délais d’exécution ou aux pénalités de retard. Ainsi les pénalités prévues dans un marché d’aéronefs ont été réduites dans la mesure où l’industriel était disposé à faire un effort significatif sur les délais. [Je ne comprends strictement rien à tout ce passage sur la négociation. Comment peut on négocier sur les clauses administratives? Le CCAP est fixé avant les négociations et ne pas bouger en cours de procédure. Je ne vois vraiment pas comment les clauses administratives, notamment relatives à la PI pouvent changer en cours de procédure négociée; je suis un peu horrifié par ce passage qui mériterait au moins des explications complémentaires]

E – Prix obtenus

En comparant les prix annoncés dans les projets transmis en 2007 à la CMPE et ceux indiqués dans les rapports, on s’aperçoit que les prix réels ont été supérieurs aux prix estimatifs (11,7 milliards d’euros contre 11,4 milliards).
Toutefois, pour les 214 marchés passés après mise en concurrence, il a été constaté un gain de 231 M€, ce qui représente 3% du montant estimatif qui était de 7,8 milliards d’euros.
L’écart à la hausse constaté de 286 millions sur les 287 rapports de présentation reçus doit être relativisé par deux observations. Tout d’abord, la différence globale ne représente que 2,5 % du total des prix estimatifs. Ensuite, pour les 73 marchés sans mise en concurrence, le surcoût de 517 millions d’euros, soit 14 % du montant prévisionnel de 3,6 milliards d’euros peut s’expliquer par des modifications du périmètre des marchés au cours des négociations. [ce qu'il serait intéressant de savoir, c'est quid des marchés à bons de commande (car on ne connait le véritable coût qu'à la fin du marché) et les montants estimés ont ils été indiqués dans les pubs (car l'on remarque tout de même un ajustement des candidats par rapport au montant estimé..)]
 
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