Retour sur le rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes d’Île de France concernant le SYNDICAT INTERDEPARTEMENTAL POUR l’ASSAINISSEMENT DE L’AGGLOMERATION PARISIENNE (SIAAP) (exercices 2001 et suivants)

publié le 18 févr. 2010 à 03:37 par G re

Ce récent rapport (http://www.ccomptes.fr/fr/CRC13/documents/ROD/IFR200957.pdf) a le mérite d’être souligné en ce qu’il ne relève pour une fois pas d’irrégularité à l’égard des marchés publics du point de vue réglementaire  et se penche par la même plus sur l' achat en tant que tel.

 

Tout d’abord, un petit rappel sur le SIAAP :

 

« Le syndicat, créé en 1970, est un établissement public administratif de coopération interdépartementale chargé de l’épuration des eaux usées de ses quatre départements constitutifs (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne), ainsi que de 180 communes et syndicats de communes situés dans le Val d’Oise, l’Essonne, les Yvelines et la Seine-et-Marne, liés au syndicat par convention.

 

Le SIAAP dépollue chaque jour trois millions de mètres cubes d’eaux usées et pluviales produits par les habitants (plus de huit millions) et par les industriels de l’agglomération parisienne. Ces eaux sont acheminées vers cinq sites d’épuration : Seine aval, Seine amont, Seine Grésillons, Seine centre et Marne aval. La collecte des eaux usées domestiques relève toutefois de la compétence des communes et leur transport vers les collecteurs du SIAAP est assuré par les départements.

Le SIAAP a choisi d’exercer ses compétences en régie, exception faite de la station d’épuration de Valenton, dont la gestion est confiée au secteur privé. Il dispose ainsi d’un budget conséquent : 1,2 milliard d’euros en 2007, répartis entre 532 M€ pour le fonctionnement et 650 M€ pour l’investissement. »

 

[…] « Le SIAAP fait, par ailleurs, partie des pouvoirs adjudicateurs mentionnés à l’article 2 du code des marchés publics et soumis aux dispositions de ce code ».

 

La chambre régionale des comptes indique que « l’examen des pièces principales relatives à la passation d’un certain nombre de marchés publics n’a pas révélé de problèmes de régularité. Les conditions d’exécution de ces marchés n’ont pas été examinées. »

 

Son analyse de l’organisation n’en reste pas moins intéressante (la lecture des rapports permet d’obtenir un bon benchmark de ce qui pratique et des bonnes pratiques) :

 

L’autonomisation vis-à-vis de la ville de Paris est achevée et le SIAAP doit désormais construire une culture spécifique et rationaliser son organisation, essentiellement centrée jusqu’à présent sur la conduite des grands travaux et des grands projets, avec la séparation claire des fonctions de prescripteur, de maître d’ouvrage et de maître d’oeuvre. Cette organisation est, en effet, plus orientée sur la qualité du service que sur son coût.

 

L’excellence du savoir-faire et l’efficacité des process utilisés par le SIAAP sont attestés par ses partenaires et nécessitent la mise en place de nombreuses procédures internes validées par des organismes extérieurs : trois usines (Seine Aval, Seine Centre et Seine Amont) sont certifiées aux normes ISO 9001. Seine Amont bénéficie, en outre, d’une certification ISO 14001 (système de management environnemental) et d’une certification OHSAS 18001 (système de management de la santé et de la sécurité au travail). Le laboratoire d’analyse de la

direction du développement et de la prospective a reçu l’accréditation COFRAC ISO 17025 qui atteste de la technicité et des compétences du laboratoire.

 

En revanche, la maîtrise des coûts semble être un objectif moins largement partagé. Certes, la conduite des grands travaux se traduit par une maîtrise du volet financier : les montants des travaux des opérations de construction les plus importantes (unité de nitrification/dénitrification de Seine Val, usine Seine Grésillons, TIMA, …) ont été contenus à l’intérieur des enveloppes définies au préalable, et cela sans dépassement de délai.

 

Toutefois, l’évaluation préalable des projets n’accorde pas assez d’importance aux critères financiers par rapport aux enjeux techniques et environnementaux et à la volonté de constituer une vitrine technologique (cf. partie 2.2.2 ci-dessus). En outre, il n’existe pas d’évaluation rétrospective des grands projets : impact, coût, adéquation entre les prévisions et la réalité, causes d’éventuels dépassements de délai ou de coût.

 

Le contrôle interne occupe une part moins importante que, par exemple, l’action internationale : la cellule contrôle interne compte deux membres, même si le recrutement d’un troisième collaborateur est prévu en septembre 2009, contre trois pour la cellule action internationale ; elle a plus un rôle de contrôle de l’activité que de contrôle de la performance : le tableau de bord ne contient pas d’indicateurs relatifs au suivi des recettes, l’analyse des indicateurs est tournée essentiellement vers l’exécution de la dépense, et, ce qui est logique, vers la qualité des rejets et le respect du calendrier DERU ; le syndicat a toutefois recours à des audits externes sur des sujets ponctuels (par exemple l’étude réalisée KPMG sur le recouvrement des redevances d’assainissement).

 

Le SIAAP pourrait également s’interroger sur le degré de concentration/déconcentration de son organisation : l’analyse des organigrammes montre ainsi que la proportion de personnel support par direction varie de 4 % à Seine aval, qui compte pourtant les effectifs les plus nombreux avec 809 agents, à près de 27 % à la direction de l’exploitation, avec 146 agents. S’il apparaît logique que chaque direction opérationnelle comprenne au moins un agent correspondant des directions fonctionnelles pour chaque fonction (personnel, comptable, achat), l’hétérogénéité des situations devrait conduire l’établissement à s’interroger sur le degré de déconcentration/concentration qu’il souhaite conserver.

 

Il n’existe pas d’organigramme détaillé de l’établissement définissant les missions de chaquedirection. Il n’existe pas non plus de document stratégique à moyen terme couvrant l’ensemble des domaines d’action, décliné par directions et traduit dans des objectifs chiffrés, donc évaluables. Une lettre du directeur général du SIAAP du 28 septembre 2006 contient des engagements généraux de la direction générale, mais ses objectifs n’ont semble-t-il pas été déclinés par direction, ce qui ne facilite par leur appropriation par les responsables de ces services. Exceptée la nouvelle directrice des achats, il ne semble pas que chaque responsable reçoive périodiquement une lettre de mission fixant ses objectifs prioritaires et ses indicateurs de gestion.

 

En matière de crédits, chaque directeur reçoit une lettre de cadrage chiffrée avec une enveloppe fongible. La définition des enveloppes est déterminée par rapport aux dépenses réellement effectuées au cours de l’année précédente et par les quantités et qualités d’eau à traiter dans l’année, avec un abattement systématique de 1 %, avant prise en compte de l’inflation. Il reste à mettre en place des processus de recherche d’économies visant non seulement à l’efficacité, mais aussi à l’efficience du service rendu.

 

La création en 2008 de la direction des achats et de la commande (DAC) constitue, à cet égard, une évolution positive vers un mode de fonctionnement centré non plus uniquement sur la qualité du service rendu, mais aussi sur son coût, c'est-à-dire la recherche de la performance.

 

Le SIAAP passe près de 300 marchés par an, pour un montant total moyen de 600 M€ (400 M€ en investissement et 200 M€ en fonctionnement). En 2008, il s’est donné les moyens d’optimiser cette fonction stratégique, en créant un service achat doté de moyens conséquents : 35 personnes y travaillent avec des qualifications ou des expériences fortes, technique et  administrative et/ou juridique.

 

La création de la DAC s’est accompagnée d’une réforme des procédures visant à optimiser les achats :

- meilleure articulation entre fonction achat et programmation budgétaire ;

- simplification des procédures visant à mieux maîtriser les délais, grâce à la création d’un guichet unique et à l’identification d’un pilote au sein de la DAC, responsable de la conduite du projet d’achat et de son aboutissement dans les délais prévus ;

- professionnalisation des acheteurs, avec le recrutement de quatre spécialistes chargés de l’analyse et du suivi de marchés spécifiques (produits chimiques – pièces détachées (logique équipement) – services (logique exploitation) – et achats divers (logique moyens généraux). Le suivi des délais et l’évaluation des fournisseurs seront effectués par la DAC.

 

Une lettre de mission du directeur général à la directrice des achats lui fixe pour objectif de réduire les coûts de 10 % la première année.

 

On le voit bien, une révolution silencieuse est en cours pour réduire les coûts (un peu partout d’ailleurs).

 

 Comme l’indique la chambre régionale des comptes à cette occasion, l’analyse des coûts induit finalement une profonde réorganisation et la nécessité de disposer de données précises pour pouvoir procéder à leur analyse, fixer des objectifs quantitatif et qualitatif orientés sur les coûts. Si l’on parle souvent du dialogue des juges en faisant référence (dans mes vieux cours de droit dans un coin de ma tête) au dialogue juge privé/ juge administratif ou juge administratif/juge constitutionnel), j’observe, si je mets en parallèle ma lecture permanente des arrêts du Conseil d’Etat et des rapports des Cours des comptes à un véritable front commun.

 

L’objectif premier est aujourd’hui de tout mettre en œuvre pour qu’il y est une véritable mise en concurrence, non pour la beauté de la chose ou uniquement pour permettre aux entreprises d’être traité sur un pied d’égalité (ce qui est plutôt la vision communautaire), mais surtout pour que l’Etat avec un grand E utilise de la meilleure manière son argent. Et si certains peuvent trouver la jurisprudence du Conseil d’Etat contradictoire (certains ont vu un relâchement avec la jurisprudence SMIRGEOMES puis une restriction avec l’annulation du seuil des 20 000 €), elle est pour moi au contraire complètement logique. Quelque part, le Conseil d’Etat a « changé d’angle de vue ». Il ne regarde plus nécessairement la règle de droit du point de vue du candidat (l’une des jurisprudences les plus emblématiques pour moi est celle de du 10 juin 2009, Société Baudin Chateauneuf - http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechExpJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000020869349&fastReqId=1458711790&fastPos=1), mais du point de vue de l’utilisation des deniers publics. Une vision qui choquera certainement les juristes les plus formalistes mais beaucoup moins ceux qui souhaiteraient  interprèter la réglementation du point de vue « des comptes publics ». C’est d’ailleurs pour cette raison que j’avais publié un billet sur les marchés passés aux Etats Unis par le GAO américain (http://www.appeldoffrepublic.fr/actualite-appel-d-offre-public/%C2%ABlateislateshouldthegaocontinuetoemploygao-createdexceptionstothefar%C2%BBetreflexionfrancaise) qui a somme tout une approche de cette ordre. Si aux Etats-Unis, l’affrontement entre le GAO (l’équivalent de notre cour des comptes) et l’équivalent de notre juge administratif est en marche, en France, à l’inverse, j’ai l’impression que le dialogue s’opère silencieusement mais efficacement.

 

Vis-à-vis de la règlementation la question ne se pose d’ailleurs plus tellement en termes de « souplesse » ou de « formalisme ». Dorénavant, la règle semble être lue au regard de la question : « le choix juridique a-t-il privé l’Etat Français de l’offre véritablement économiquement la plus avantageuse ? ». Il sera d’ailleurs du ressort des candidats évincés de démontrer qu’ils ont été lésés, non pas uniquement du fait d’une mauvais application de la réglementation, mais sans doute (nous verrons si l’avenir me donne raison) en apportant des éléments précis, chiffrés, qu’effectivement, l’administration , du fait de son interprétation de la règle de droit, a éliminer un candidat qui disposait de potentiellement solides capacités financières, professionnels et techniques (au stade de la candidature) ou qui offrait l’offre économiquement véritablement la plus avantageuse (charge à l’entreprise de le démontrer, ce qui permettra « habilement » au juge d’obtenir des éléments d’appréciation concret, de véritables analyses financières, techniques etc.. sans avoir à dépenser un sou ni faire appel à des experts). Dans tous les cas, il est à mon sens certain que l’on assiste à un changement de perspective.

 

Les propos engagés sur ce blog n’engagent que moi et se révèleront peut être faux puis que je prends le parti de ne pas m’exprimer comme je pourrais le faire sur une note juridique (de type oui mais). C’est un risque à prendre !

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