Selon la chambre régionale des comptes de Languedoc Roussillon, avoir une nomenclature et un service achat ne suffit pas !

publié le 24 mars 2010 à 04:05 par G re
Un récent rapport d’une Chambre régionale des comptes de Languedoc Roussillon vient de sortir relatif à la gestion de l’université Paul Valéry Montpellier III. Comme toujours, je me penche particulièrement sur l’aspect commande publique. De ce rapport, je retiendrai principalement ces éléments : disposer d’un service marché, d’une nomenclature achat, voir passer des marchés publics ne suffit pas. La chambre comme à son habitude procède à un examen pointilleux et concret : que fait ce service marché, quelles sont les missions qui lui ont été confiées (administratif, achat), en volume, combien d’achats traite t il, la nomenclature permet elle un véritable suivi des consommations, y – a-t-il une stratégie d’achat ?

Car en apparence, dans notre histoire, le service achat public existe, dispose de missions « classiques » (rédaction de marché, veille réglementaire, conseil) et il existe une nomenclature. Seulement voila, comme le souligne la chambre régionale des comptes, finalement ce service ne fait que « passer » (dans le sens administratif du terme) des marchés sans pouvoir procéder à une véritable évaluation des achats et sans disposer d’outils (tant techniques qu’administratifs) lui permettant de mener à bien une véritable politique d’achat. Sur la nomenclature, la réflexion est similaire. Certes il existe une nomenclature, mais dans les faits, elle ne permet pas une évaluation des consommations au niveau de l’établissement et il n’existe pas de mécanisme d’alerte qui serait lié aux seuils. Bref, une nomenclature, ce n’est pas fait pour faire beau (mais dans le fond, par rapport à d’autres ce n’est déjà pas si mal qu’il y en ait une…).

On voit bien à travers ce rapport la perspective achat qui s’en dégage. Il est « amusant » de constater que bien que rappelant le seuil des 20 000 € en introduction (je ne sais si le rapport a été écrit/modifié avant ou après l’arrêt du CE), la chambre fait référence à un seuil de 4 000 € lorsqu’elle critique la nomenclature (erreur ? prémonition ?). De même, si la chambre ne semble pas critiquer le recours systématique à l’UGAP sauf besoin particulier (notamment en matière de téléphonie, informatique), elle critique en revanche l’absence de rationalisation de gestion du parc informatique (qu’elle a particulièrement regardé). Intéressant. Passer par l’UGAP n’exonère pas pour autant de déterminer ses besoins et de procéder malgré tout à un suivi attentif des consommations ainsi qu’à une rationalisation des commandes (bon exemple de la « dissociation » juridique/achat). En somme et pour conclure sur ce point, passer par l’UGAP oui, mais pas n’importe comment pour autant !

Extrait du rapport :



5-3.4. L’organisation de la commande publique •



Les règles de publicité et de mise en concurrence et les dispositions décidées localement



Le code des marchés publics détermine les règles qui s’appliquent aux achats des collectivités publiques. Les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, applicables dès le premier euro, tendent à garantir l’efficacité de la commande et le bon emploi des deniers publics. Des seuils financiers déterminent les mesures de publicité et les procédures qui doivent être mises en oeuvre. S’agissant des seuils de publicité pour les achats de toute nature d'un montant compris entre 20 000euros HT et 90 000 euros HT, le pouvoir adjudicateur choisit librement les modalités de publicité adaptées en fonction des caractéristiques du marché. Au-delà du seuil de 90 000 euros, il y a lieu de distinguer les fournitures et services d’une part, et les travaux d’autre part. Dans le premier cas, entre 90 000 euros HT et 133 000 euros HT (206 000 euros HT pour les collectivités), le pouvoir adjudicateur est tenu de publier un avis d'appel public à la concurrence, soit dans le bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), soit dans un journal habilité d’annonces légales. Le pouvoir adjudicateur apprécie de plus si une publication dans un journal spécialisé correspondant au secteur économique concerné est par ailleurs nécessaire. Au-delà de 133 000 euros HT (206 000 euros HT pour les collectivités), le pouvoir adjudicateur est tenu de publier un avis d'appel public à la concurrence, non seulement dans le BOAMP mais également au journal officiel de l’union européenne (JOUE). Dans le cas des travaux, entre 90 000 euros HT et 5 150 000 euros HT, le pouvoir adjudicateur est tenu de publier un avis d'appel public à la concurrence soit dans le BOAMP, soit dans un journal d’annonces légales. Il apprécie de plus, comme précédemment, s’il y a matière à publication dans un journal spécialisé. Au-delà de 5 150 000 euros HT, la publication au BOAMP se double d’une publication au JOUE.



S’agissant des seuils de procédure, les marchés peuvent être passés selon une procédure adaptée lorsque le montant estimé du besoin est inférieur aux seuils suivants : 133 000 Euros HT en matière de fournitures et services (206 000 euros HT pour les collectivités) ; 5 150 000 € HT pour les travaux. A l’UPV, le conseil d’administration a délibéré le 25 janvier 2005, afin de déterminer les modalités de mise en concurrence en fonction du montant du marché, dans le cadre défini par le code. Même si le texte a évolué depuis, les dispositions de principe prises en 2005 demeurent régulières.



• Un service achats embryonnaire



Le service achats publics (SAP), ou cellule marchés, n’a longtemps été constitué que d’un agent, aujourd’hui deux. De fait, il se trouve loin de couvrir l’ensemble du champ de la commande publique. Les marchés qui ont trait aux bâtiments et aux infrastructures sont conduits, de bout en bout, par le service de la logistique immobilière, exception faite des mesures de publicité qui sont publiées avec l’appui du service achats. De fait, le SAP ne conduit complètement que quelques procédures : achats de titres de transport, d’ouvrages, et de matériels de reprographie, notamment. Pour le reste, sa mission est réduite à la portion congrue. Elle se décline comme suit selon l’établissement : « L’université a identifié en son sein un bureau des Marchés publics, confié à un Attaché d’administration scolaire et universitaire, dont la mission se décompose de la façon suivante : veille réglementaire, conseils et consignes aux services en matière d’achat, montage de marchés publics, responsabilité d’éléments de procédure, comme celle des publications d’appels d’offre (…) ». En fait ce service demeure, quand il n’est pas rédacteur intégral d’une consultation, cantonné à des tâches purement administratives en ne disposant ni des moyens notamment humains, ni du positionnement et de l’autorité nécessaires pour influer sur les pratiques des composantes et pour les inciter à mieux évaluer et gérer leurs achats. Au titre des éléments de procédure, le SAP a la charge de publier la liste annuelle des marchés conclus par l’établissement, formalité imposée par le code des marchés publics. S’il a pu justifier avoir publié cette liste pour ce qui concerne sa propre activité, le SAP n’a en revanche reçu aucune réponse des composantes et services de l’université



• Le suivi automatisé des seuils ne permet pas à l’établissement de s’assurer qu’il respecte les règles qu’il s’est fixées



Le progiciel de gestion financière et comptable assure un suivi des achats par référence à un seuil paramétrable et à une clé, laquelle détermine le niveau d’agrégation des dépenses. Au cas présent, le seuil d’alerte a été fixé à 137 000 euros. La clé résulte d’une nomenclature éditée par l’agence de mutualisation des universités (AMUE). Elle comporte 14 caractères, dont 4 marquent in fine les « codes opération », c'est-à-dire le niveau effectif d’agrégation des dépenses et par suite, le niveau auquel l’alerte est déclenchée. Cette pratique a pour effet de multiplier les niveaux d’agrégation, alors que les seuils doivent réglementairement s’apprécier à l’échelle de l’établissement. Pour ne prendre que le domaine de la micro-informatique, 5 familles (N4001 ; N4004 ; N4011 ; N4012 ; N4021) dépassent le montant de 4 000 € à l’échelle de l’établissement. Il y aurait matière à mettre en oeuvre les formalités de publicité et de mise en concurrence déterminées par le conseil d’administration, mais aucune alerte n’est prévue en deçà de 137 000 euros. En outre, les dépenses de la famille N4001 sont réparties en 18 clés en 2007, soit autant de niveaux d’agrégation, et 20 clés en 2008.



• Le recours à l’UGAP



Les marchés généraux sont, parfois, remplacés par un conventionnement avec l’Union des groupements d’achats publics (UGAP). Tel est le cas de la téléphonie (57 k€ en 2007 et 75 en 2008) ou du nettoyage des locaux (638 k€ en 2007, et 766 en 2008). Mais il est également fait recours à cette centrale pour des achats divers incluant notamment mobilier et micro-informatique, et ceci à des niveaux significatifs : 408 k€ en 2007 et 261 k€ en 2008. Ces dépenses diverses, qui sont largement réparties sur les différentes unités budgétaires de l’établissement, ne sont encadrées par aucun conventionnement particulier. Il a été indiqué, au cours des entretiens, que le recours à l’UGAP pour le matériel informatique présente un caractère systématique, sauf dérogation justifiée par un besoin particulier. Il a pu être constaté, à l’examen du fichier des mandats émis en 2007 et 200831, qu’en fait seules 55% des commandes, soit 60% des dépenses, sont effectuées auprès de la centrale d’achats. Sur 247 entrées l’UGAP représente 136 commandes, correspondant en dépenses à 286 311,76 euros, sur un total de 472 479,12 euros. L’analyse des pièces justificatives de dépenses de l’exercice 2007 montre que les justifications apportées pour déroger à la règle de l’établissement, lorsqu’elles sont jointes, présentent un caractère formel. Le plus souvent un courriel de l’UGAP est joint à la facture, indiquant que la centrale d’achats n’est pas en mesure de fournir le matériel qui lui a été demandé, lequel a été défini avec une extrême précision (marque et modèle, ou spécifications techniques très détaillées).



• Les achats des micro-ordinateurs


La chambre a cherché à prendre une mesure des achats de micro-ordinateurs. A cette fin, l’état du patrimoine à fin 2008 a été exploité par traitement informatique. Le tableau qui suit constitue une synthèse de ces travaux. On y constate que les achats de micro-ordinateurs sont importants puisqu’ils représentent environ 3,2 M€ en valeur brute sur huit ans, dont 0,6 M€ en ordinateurs portables.

[voir tableau associé dans le rapport]


Les achats ont porté sur plus de deux mille machines, dont 350 portables environ. Le nombre, légèrement sous-estimé en raison de la méthode utilisée (comptage du nombre d’inscriptions à l’inventaire, qui sont parfois effectuées pour plusieurs machines), est élevé, si on le rapproche du personnel de l’université (autour de 1000 personnes en cumulant enseignants et personnel administratif et technique). Les achats les plus volumineux relèvent de la direction de la recherche, de la BIU et des services centraux (secrétariat général). Sans se prononcer sur l’opportunité des acquisitions, la chambre observe qu’aucune règle, aucun document, aucune recommandation écrite ne tend à les rationaliser. Il n’existe pas de stratégie d’achat intégrant une définition préalable des besoins. Hétérogène, le parc est mal inventorié ; il est incomplètement connu du service chargé du support technique, puisque l’état du parc fourni par ce service, le CRIT, contient moins de six cents entrées. Au-delà de la régularité incertaine de ces achats, la chambre considère comme urgente, dans le contexte d’une situation financière dégradée, la conduite d’une réflexion sur l’organisation de la fonction achat. Elle prend note des intentions manifestées par l’établissement, aux termes desquelles « L’université réfléchit en ce moment à un nouveau modèle d’organisation, dans lequel un service d’achats unique serait recréé au sein des services centraux. Elle prévoit de mettre en place cette structure dans le cadre de la refonte des services financiers de l’université (…). Une telle structure serait en particulier plus à même de suivre la question de la computation des seuils, qui n’est pas résolue de façon optimale, ni même satisfaisante, aujourd’hui dans l’université ».
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