Synthèse des rapports de CRC (chambres régionales des comptes) publiés en mai

publié le 7 juin 2010 à 07:34 par G re

Quelques rapports de CRC (chambres régionales des  comptes) récemment publié (au mois de mai) dont j’ai pu extraire les passages relatifs à la commande publique.

 La lecture de l’ensemble de ces rapports me paraît essentielle puisqu’ils sont presque les seuls documents permettant d’avoir une visibilité sur l’ensemble des pratiques « réelles » en matière de marché public. Il est ainsi possible de voir les procédures internes mises en place en la matière, d’avoir des focus sur certains secteurs (souvent travaux), des points de droit soulevant des difficultés dans la pratique etc..

 Certains passages m’on malgré tout surpris, comme ce passage du rapport relatif à la SAMOA où la CRC indique :

 « Les critères de sélection des candidatures, au terme des jurisprudences européenne et nationale, développés en matière de marchés publics mais dont les précisions se placent dans l’esprit des textes applicables aux sociétés d’économie mixte, sont multiples : il peut s’agir de la conformité au CCTP, .. »

 Je ne vois vraiment pas comment la conformité au CCTP pourrait être un critère de candidature et sur quel texte la CRC du pays de Loire se base pour affirmer cela (même au niveau des offres, la conformité au CCTP ne peut être un critère de valorisation des offres…)

 Parmi les nombreux rapports, on assiste à de nombreuses déficiences, sur un panel très large d’irrégularités allant de l’absence de marchés/procédures pure et simple à la non application de critères de sélection.

 Certaines questions sont assez « intéressantes » comme la question des subventions et du risque de leur requalification en marché public. Ainsi, la CRC indique à propos de la commune de Brest,

 « les conventions existantes contiennent des  dispositions uniquement financières, sommaires, qui ne reflètent pas la mise en oeuvre des droits et  obligations (pas de modalités d’emploi, pas d’objectif, pas d’engagement) mais établissent  seulement une distribution de moyens. Dans ce contexte, la collectivité s’expose à voir requalifier  ces contrats en marchés publics ».     

 Or, à mon sens (mon commentaire ne peut être véritablement valide dans la mesure où je ne peux pas lire ces conventions), au-delà des objectifs qui doivent effectivement être précisés, si la commune précisait de manière trop importante les engagements des associations, c’est peut être à ce moment que le risque de requalification serait le plus fort (voir sur sujet l’article « Petit focus sur les appels à projets dans l’AJDA). Une recommandation valable mais à manier avec prudence.

 Autre sujet, les marchés de faible montant. Les CRC sont plutôt sans concessions sur cette thématique et semblent interpréter la jurisprudence du CE strictement (en l’admettant « à la rigueur » pour les marchés dont le montant avoisine 4000 € la pratique des 3 devis)

 Voir par exemple :

 « Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur précise  que les marchés de moins de 20 000 € HT font tous l’objet d’une demande de trois devis  minimum. Quant aux marchés de plus de 20 000 € HT, ils font l’objet d’une publication sur le  site internet de la ville et sur le site Achatpublic.com. Au-delà de 90 000 € HT, le recours au  BOAMP – et au JOUE si nécessaire – est systématique, en application des règles du code  des marchés publics.  La chambre rappelle néanmoins que, selon la jurisprudence administrative, le fait  d’adresser des demandes de devis directement à des fournisseurs ne constitue pas une  mesure de publicité, cette dernière nécessitant une publication effective dans un organe de  diffusion ou sur un site Internet »

 Alors que les conclusions de Nicolas Boulouis dans la fameuse affaire Perez (supprimant le seuil des 20 000 €HT) semblent moins tranchées sur ce point :

 « Enfin, et justement, la relativité des principes contrebat l’argument selon lequel le bilan coût/avantages d’une procédure serait systématiquement négatif dans le cas de marchés de faible montant : publicité n’est pas publication coûteuse et procédure n’est pas formalisme. Pour le marché de travaux dans la petite commune, une demande de devis aux deux ou trois entreprises locales dont on gardera la trace serait une procédure tout à fait adaptée : ce que tout un chacun est incité à faire comme consommateur avec son patrimoine, pourquoi une petite collectivité ne devrait-elle pas le faire avec l’argent public ? »

 Mais l’on comprend aisément que les CRC, dont l’œil se concentre essentiellement sur le bon usage des deniers publics l’interprète strictement. Quoi qu’il en soit, tout cela devrait s’éclaircir avec le décret en préparation sur les petits marchés.

 Pour synthétiser, voici une liste des anomalies ce que l’on peut trouver dans ces rapports :

 -          non  application des critères de sélection

-          absence d’analyse des candidatures

-          insuffisance de motivation des documents (décisions, PV etc.)

-          absence de PV

-          passation d’avenant irréguliers (en montant)

-          commencement d’exécution avant la signature des documents juridiques le permettant

-          mauvais allotissement/ fractionnement irrégulier

-          mauvaise utilisation du concept d’ « urgence »

-          mauvaise évaluation des besoins

-          publicité insuffisante

-          Absence de prise en compte des consommations antérieures dans l’évaluation du besoin

-          mauvaise détermination du montant minimum de marchés à bons de commande entrainant un risque de  demande d’indemnisation du titulaire

-          défaillance dans le suivie des durées de marché

  Mais les CRC ne font pas que signaler les anomalies. Elles donnent un certain nombre de recommandations. Pour synthétiser les recommandations, en voici également une petite liste des principales recommandations :

 -          rédaction d’un guide de procédure interne accompagné de tableau récapitulatif selon les montants/nature des marchés

-          rédaction de fiches plus détaillées destinées à préciser les règles, démarches et circuits

-          recensement des besoins en amont

-          bonne application des critères

 

De manière générale, les chambres demandent que les guides de procédures précisent autant les modalités de fonctionnement en interne (actions concrètes) que le rappel de la réglementation (pour éviter les guides théoriques de type « intention », il faut faire le lien avec la pratique quotidienne des opérationnels).

 J’ai également relevé le rapport de la  CRC de la réunion à propos de la commune de la petite île (http://www.ccomptes.fr/fr/CRC23/documents/ROD/ROD2PETITEILE.pdf) dans un format « non copiable » au format texte. Autant dire que ce rapport soulève un grand nombre d’irrégularités à tous les niveaux de la passation et de l’exécution. Je remarque surtout le contrôle poussé de la chambre qui a constaté une baisse des dépenses « hors marchés » (donc a priori, du positif) mais largement remise en cause par une forte augmentation des dépenses « hors nomenclature » (la chambre reproche, et on le comprend, l’abandon de la nomenclature et l’impossible computation de ce fait). Il est appréciable que la chambre indique « la chambre ne méconnait nullement les difficultés pratiques de la mise en œuvre de procédures souvent complexes et évolutives en matière de commande publique, notamment pour des communes à faible moyens logistiques, il n’en reste pas moins que les efforts qu’elle préconise tendant aux respects de ces dispositions, par delà tout pointillisme, vont aussi et surtout dans le bon usage des deniers communaux ». On ne peut qu’apprécier ce regard objectif sur le droit des marchés publics et les difficultés que connaissent les petites collectivités à appliquer ce maquis juridique où aucune hiérarchie n’est faire entre les différentes règles juridiques (entre le fait de se tromper dans une demande de précision et le fractionnement illégal des marchés, il y a quand même un monde).

 Je retiens également de ce rapport la recommandation de passer des marchés à bons de commande avec mini maxi afin de permettre de réduire les marges d’incertitudes pour les entreprises et par la même d’obtenir des prix plus bas. Personnellement, je ne suis pas trop d’accord, dans la mesure où si l’on indique un montant estimé et les quantités estimés, auxquels ont peut ajouter des précisions en termes de pondérations/sous pondérations, le tout laisse quand même peu de marge aux incertitudes (surtout si l’on a bien indiqué au candidat sur quoi il va être noté). Après, cela permet en revanche de rationnaliser les consommations et d’imposer aux différents services un certain niveau de consommation (c’est plutôt sous cet angle que je peux voir un intérêt au montant maximum).

 Une phrase de ce rapport qui servira de conclusion à ce billet « la chambre rappelle à la collectivité que bien acheter ne signifie pas seulement bien respecter les règles du code des marchés publics, mais aussi bien utiliser les différents instruments dans un souci de rationalisation de l’achat public »

  

source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC19/documents/ROD/ROD10-205C.pdf

Chambre régionale des comptes du Pays de loire

Société d’Aménagement de la Métropole Ouest Atlantique  (SAMOA)

Date de communicabilité: 31/05/2010

 

Les marchés

Les marchés d’une société d’économie mixte ont été soumis à 2 cadres réglementaires successifs sur la période : les marchés antérieurs au 1er janvier 2006 ont été régis par le décret n° 93-584 du 26 mars 1993 ; ceux postérieurs à cette date ont été régis par l’ordonnance 2005-649 du 6 juin 2005 et son décret d’application n° 2005-1742 du 30 décembre 2005.

Ces textes confirment la distinction entre les « critères de sélection qualitative » et les « critères d’attribution ». Les premiers permettent de déclarer les candidatures recevables, les seconds permettent d’attribuer les marchés, c’est-à-dire de différencier l’appréciation de l’aptitude du soumissionnaire à exécuter le marché de la détermination de l’offre économiquement la plus avantageuse.

Les décisions de la commission d’appel d’offres

Les statuts adoptés par le Conseil d’administration le 2 octobre 2003 définissent la composition et le fonctionnement de la commission d’appel d’offres (CAO), composée de 5 membres ayant voix délibératives, dont le président ou son représentant, deux administrateurs, un représentant de la collectivité concédante et le directeur de la SAMOA ou son représentant. Un collège de voix consultatives est également prévu avec en particulier le représentant du directeur général de la DGCCRF et toute autre personne que le président estimerait compétente dans le domaine qui fait l’objet de la consultation.

La chambre a examiné les décisions de la CAO au regard des candidatures et de l’attribution des marchés.

L’examen des candidatures par la commission

Il s’agit, au cours de cette phase qui se situe nécessairement en amont, d’apprécier si les entreprises ou les prestataires possèdent les qualités pour soumissionner, c’est-à-dire qu’il appartient à la commission d’apprécier leurs aptitudes à exécuter le marché. Elle ne peut se confondre avec la phase d’attribution des marchés.

Les critères étaient définis en la matière par les articles 6 et 7-I du décret de 1993 et par les articles 17 et 23 du décret de 2005.

Les critères de sélection des candidatures, au terme des jurisprudences européenne et nationale, développés en matière de marchés publics mais dont les précisions se placent dans l’esprit des textes applicables aux sociétés d’économie mixte, sont multiples : il peut s’agir de la conformité au CCTP, de l’expérience, des qualifications et des moyens (effectifs, équipements, capacité) de nature à garantir la bonne exécution du marché.

 


CRC des Pays de La Loire 13/16

2 Le code des marchés publics 2006 est plus précis en indiquant que les critères doivent être pondérés et à défaut, hiérarchisés. Cette obligation se retrouve dans le décret 2005-1742.

3 Il est à noter que les capacités, qu’elles soient financières ou techniques, relèvent d’une notion différente des garanties comme mentionné à l’article 11 du décret de 1993. Ainsi par exemple, pour un marché relatif au parking transitoire, l’avis paru dans le Moniteur le 4 mars 2005, répertoriait en tant que critères de sélection « qualification et moyens techniques de l’entreprise requis par lots ou références de travaux similaires, tandis que la qualification Qualifelec TN3 pour les travaux d’électricité et d’éclairage était souhaitée (…) » ; « les garanties professionnelles et financières », quant à elle, constituaient l’un des critères d’attribution des marchés.

En matière de marchés publics, les candidatures sont examinées au regard des niveaux de capacités professionnelles, techniques et financières mentionnées dans l'avis d'appel public à la concurrence : ces dispositions font obligation au pouvoir adjudicateur, pour admettre une candidature, de contrôler les capacités professionnelles, techniques et financières des candidats à l'attribution d'un marché et ce, par rapport à ses propres exigences (CE 8 août 2008, 309 652). Ces prescriptions s’appliquaient mutatis mutandis à la SAMOA.

Bien que les procès-verbaux de la CAO ne comportent généralement qu’une mention succincte relative aux « pièces de la première enveloppe », la société indique avoir toujours procédé à la sélection des candidatures sur les critères généralement utilisés: moyens financiers, matériels, et humains, qualifications techniques. La CAO gagnerait à expliciter le cas échéant les motifs du rejet de telle candidature, après examen des capacités professionnelles, techniques et financières.

L’attribution des marchés par la commission

Les critères étaient définis en la matière par l’article 11 du décret de 1993 et par les articles 12 de l’ordonnance et 24 du décret de 2005. Ils conduisent à une notion voisine de la notion d’offre économiquement la plus avantageuse du code des marchés publics et des critères qui s’attachent à la détermination de cette dernière, ce code ajoutant qu’il convient de les définir et de les hiérarchiser 2 ; ce que ne faisait pas le décret de 1993.

Les critères sont identifiés, retenus et regroupés généralement en deux catégories : ceux qui relèvent de la qualité de l’offre et ceux qui relèvent du coût, liés à l’objet du marché, objectifs, opérationnels et non discriminatoires. Bien entendu, la valeur des offres doit être appréciée au regard de l’ensemble des critères énoncés dans le règlement de consultation des entreprises ou dans l’avis d’appel d’offres (CAA Lyon, 30 décembre 2003, 00LY02619)3.

Sous l’empire du décret de 1993, la société appliquait la hiérarchisation des critères.

Au regard de l’ordonnance 2005-649 du 6 juin 2005 et de son décret d’application 2005-1742 du 30 décembre 2005, la législation est beaucoup plus précise, puisque l’article 24 de ce dernier dispose : « Lorsque plusieurs critères sont prévus, le pouvoir adjudicateur précise leur pondération. ». Des règles ainsi instituées, il ressort que la pondération s’imposait à la SEM, la hiérarchisation n’étant possible que lorsque la pondération ne peut être appliquée. Or dans la majorité des cas examinés (sauf en 2008), la SAMOA s’est limitée à hiérarchiser les critères. Ce n’est que tardivement (2008, soit avec 2 années de décalage) qu’elle a commencé à effectuer une pondération, en application d’une note du 18 décembre 2007. Des marchés ont donc été attribués en l’absence de pondération, des critères (CAO des 9 et 23 juin – 18 juillet 2006 et CAO des 4 et 19 avril 2006), jetant ainsi un doute sur la régularité de ces attributions.

La chambre note que la société a mis en oeuvre la pondération progressivement au cours des années 2006 et 2007, celle-ci étant appliquée de façon systématique depuis 2008.


CRC des Pays de La Loire 14/16

4 - CAO des 7 et 15 juin 2004 : ne prend pas en compte pour la partie B le dernier critère, à savoir les délais de réalisation.

- CAO des 22 et 29 septembre 2004. Aménagement du square de l’Ile Mabon, où l’analyse des offres n’a pas du tout pris en compte le critère pourtant n°1, à savoir les garanties professionnelles et financières.

- CAO. Aménagement d’espaces publics et abords du centre commercial Beaulieu, pour les lots n°2 et 3. Concernant les lots n°2 et 3, aucune allusion n’est faite sur la valeur technique, pourtant critère n° 1, le seul commentaire ne concernant que la mieux-disance de l’entreprise.

- CAO des 10 février et 22 février 2005. Secteur 07, aménagements esplanade du boulevard Général de Gaulle, pour les lots 1, 2 et 3.

- CAO des 15 avril et 26 avril 2005. Parking transitoire. Le critère n°1, à savoir les garanties professionnelles et financières, n’a pas été pris en compte.

Observations relatives à l’attribution des marchés

Analyse des offres

La société indique toujours remettre aux membres de la CAO un rapport d’analyse des offres, financière et technique. L’analyse technique des offres apparaît parfois succincte. De même, si le critère de la « valeur » technique est souvent placé en premier, les choix effectivement constatés se réfèrent au caractère « moins-disant » des offres, le critère du prix apparaissant ainsi déterminant. La société explique que le niveau technique des entreprises souvent ne présente pas de différence significative, ce qui confère un poids déterminant au prix.

Par ailleurs, les procès-verbaux de la CAO font référence aux rapports d’analyse des offres du maître d’oeuvre, ceux-ci étant joints au dossier, mais ils ne formulent pas expressément les motifs pour lesquels les candidats sont retenus ou exclus.

La valeur des offres doit être appréciée au regard de l’ensemble des critères énoncés dans le règlement de consultation des entreprises ou dans l’avis d’appel d’offres (CAA Lyon, 30 décembre 2003, 00LY02619).

Par conséquent, la hiérarchisation des critères, qui était la méthode pratiquée par la SAMOA, se devait d’être respectée. Or l’analyse des offres, étude au vu de laquelle la CAO arrête sa position, a souvent fait l’impasse sur l’examen de l’un des critères4. Il en résulte que, même si la commission avait coutume de rappeler quels étaient les critères exigés, elle ne peut être considérée comme ayant justifié ses choix vis-à-vis des critères qu’elle s’était elle-même imposés.

Pour la société, il a pu arriver que l’un des critères, jugé comme moins pertinent au vu des offres reçues, ne soit pas repris dans l’analyse. La pondération des critères, désormais appliquée, devrait permettre d’éviter cet aléa. Par ailleurs, la chambre note que la société a renforcé ses capacités de gestion des marchés en recrutant une assistante spécialisée.

L’exécution du marché relatif à l’aménagement du Boulevard De Gaulle

Chaque marché comportait une tranche ferme de 42 800 m², comprenant l’aménagement de l’ensemble de l’esplanade et une tranche conditionnelle de 1 500 m² comprenant des travaux à réaliser sur l’emprise actuelle de La Poste. L’affermissement de cette tranche était subordonné à une autorisation de cette dernière.

L’ensemble du marché a été notifié le 4 avril 2005. La durée des travaux était de 18 mois pour la tranche ferme et 4 mois pour la tranche conditionnelle.

Les avenants passés après la réception de travaux (RDT) (annexe 20)

La réception des travaux pour la tranche ferme a été prononcée le 26 mars 2007.

La réception des travaux de la tranche conditionnelle a été prononcée le 24 avril 2008.

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Source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC18/documents/ROD/NPR201006.pdf

Date de communicabilité: 22/05/2010

Chambre régionale des comptes du Nord Pas de Calais

 

- Centre communal d’action sociale de Tourcoing

 

B - Les marchés publics du CCAS de Tourcoing

Le conseil d’administration a défini, par délibération n° 2005/6 du 25 février 2005 la  « procédure adaptée » applicable au CCAS et prévue par l’article 28 du code des marchés publics.  L’actualisation de cette procédure a fait l’objet d’une communication au conseil  d’administration du 6 juin 2008 mais n’a donné lieu à aucune délibération qui permette de justifier  l’arrêté de délégation pris par le président du CCAS le 16 juillet 2008.  En cas de recours à une procédure formalisée, la commission d’appel d’offres du CCAS est  bien réunie. Mais deux types d’anomalies ont été relevées.  Le premier type d’anomalies réside dans le fait que les réunions de la commission ne font  pas toujours l’objet d’un procès verbal. Il n’y a donc pas de décision de la commission. Tel est le  cas du marché 2005-02, marché de fourniture de logiciels informatiques des services de l’action  gérontologique.  L’autre type d’anomalies réside dans l’imprécision des décisions prises par la commission.  Ainsi, au procès verbal concernant le marché 2005-05 relatif à un dialogue compétitif pour la mise  en place d’un logiciel de télégestion, il n’est pas précisé si seule la tranche ferme est retenue.  Au vu de ces deux types d’anomalies, la chambre rappelle que les décisions prises par le  conseil d’administration doivent faire systématiquement l’objet de délibérations et que le travail  accompli par la commission d’appel d’offres doit faire l’objet de procès-verbaux précis. C’est  d’autant plus important que le nombre de marchés conclus par le CCAS est passé de 1 en 2000 à 19  en 2008 et il est prévu d’en passer une trentaine en 2009. 

L’examen des marchés a fait apparaître un manque d’organisation ainsi que l’absence  d’outils de pilotage et de suivi des actions menées. Ainsi, pour le marché 2006-02, la décision  d’avoir recours à un prestataire extérieur pour accompagner la réalisation des projets d’évolution  des résidences-services a été prise par délibération du 10 février 2006. Le 14 avril 2006, par  délibération 2006/72, le conseil choisit le prestataire pour une mission qui doit se dérouler sur 3 ans.  Le marché est notifié par lettre du 24 avril 2006. Mais, dès le 26 septembre 2006, il est renouvelé  une première fois et une seconde fois le 17 septembre 2007.  En conclusion, la chambre prend note de la volonté exprimée par l’ordonnateur, dans sa  réponse, de, « pour les futurs marchés », prendre en compte « l’ensemble des remarques formulées  par la chambre régionale des comptes ». De plus, elle enregistre que dès le 30 avril 2009, une  délibération a été prise pour formaliser la « procédure adaptée » appliquée par le CCAS en  application de l’article 28 du code des marchés publics. 

 

 

 

Source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC02/documents/ROD/Aqr201019.pdf

Date de communicabilité: 04/05/2010

Chambre régionale des comptes d’ Aquitaine 

Commune de Lège-Cap Ferret.

 

V/ LA COMMANDE PUBLIQUE

 

Par délibération n° 29/2004 du 11 mars 2004, la commune, a adopté un règlement intérieur en vue de veiller au respect du code des marchés publics ; ce règlement a été actualisé par délibération du 26 janvier 2006, principalement par rapport aux seuils. Il comprend une vingtaine d’articles précisant notamment qu’il existe un service centralisateur qui coordonne l’ensemble de la politique d’achat et procède à une estimation constante de tous les besoins en fournitures, services et travaux des différentes directions. Il rappelle les différents types de procédure à utiliser en fonction des seuils des marchés, selon qu’il s’agit de fournitures, de services ou de travaux. Il convient toutefois de relever que les dernières évolutions du code des marchés n’ont pas encore été intégrées, à ce jour.

 

Au-delà de l’actualisation de ce document, de portée générale, qui pourrait utilement être illustré par un tableau synthétique récapitulant les procédures à mettre en oeuvre compte tenu de la nature et du montant des marchés, la chambre recommande d’enrichir l’encadrement actuel de l’achat public par l’élaboration de « fiches » plus détaillées destinées à préciser les règles, démarches et circuits internes à respecter. Elaborées distinctement selon qu’il s’agit de fournitures courantes et de services, ou de travaux, ces fiches pourraient constituer un guide complet des principes, dispositifs et procédures applicables, sur lequel pourraient s’appuyer tous les acteurs concernés de la collectivité, actuellement en fonction ou appelés à participer ultérieurement à la commande publique.

 


 

En analysant tout le processus, depuis le stade de l’évaluation et du recensement des besoins, les différents moyens d’y satisfaire et leurs spécificités, jusqu’à la phase de validation et paiement des factures, ces dispositions écrites contribueraient à garantir une performance optimale de la politique d’achat, tant en termes de sécurité juridique (opposabilité) que d’efficience et d’efficacité. Par ailleurs, la chambre a examiné deux marchés passés au cours de la période sous revue, marchés représentant environ 20 % des dépenses d’investissement réalisées sur une année ; les contrôles effectués n’ont pas révélé d’anomalies majeures dans la passation et l’exécution desdits marchés.

 

 

 

Source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC04/documents/ROD/Bnr201006.pdf

Date de communicabilité: 08/05/2010

Chambre régionale des comptes de Basse Normandie

COMMUNE DE MONDEVILLE

 

 (Calvados)

Années 2004 à 2009

 

 

6 - La commande publique

 

6.1. Les marchés de réhabilitation de La Renaissance

 

La Renaissance est une salle de spectacles située dans le quartier du Plateau. C’est l’ancienne salle de spectacles de la SMN, achetée en 1992 par la ville de Mondeville. De 1993 à 2003, le bâtiment a accueilli le restaurant scolaire municipal.

La commune a décidé au début des années 2000 de rénover le bâtiment afin de lui redonner sa vocation première, celle d’une salle de spectacles. Pour ce faire, un marché de maîtrise d’oeuvre passé en procédure négociée a été signé le 13 décembre 2002 avec le cabinet Millet et des marchés de travaux après appel d’offres ont été signés. Les travaux ont duré de 2003 à 2005 et la salle a été inaugurée le 12 mars 2005, inauguration au cours de laquelle le maire a évoqué « un chantier plein de désagréables surprises, entraînant des surcoûts importants et bien sûr de nombreux avenants » et estimé « la réglementation des marchés publics pas toujours adaptée à la rénovation des immeubles anciens. » 7

Le coût total de la réhabilitation s’est élevé à 3,33 M€ TTC, décomposés en 2,92 M€ TTC de travaux, 0,302 M€ TTC de prestations intellectuelles et 0,107 M€ TTC de frais annexes.

 

6.1.1. Le marché de maîtrise d’oeuvre

 

La délibération du 3 mai 2002 par laquelle le conseil municipal a décidé d’engager la réhabilitation de la salle de spectacles précise que cette réhabilitation « suppose un bouleversement profond du bâtiment et portera vraisemblablement sur la structure elle-même. Le projet à établir va donc résulter d’un travail coordonné de diagnostic de certaines parties du bâtiment et de conception. Son estimation en l’état actuel des connaissances (absence totale de plans d’exécution et de notes de calcul de l’existant) n’est pas réalisable avec un degré de précision suffisante. » L’impossibilité de définir précisément les travaux à exécuter a conduit le conseil municipal à recourir pour la maîtrise d’oeuvre à un marché négocié après publicité préalable et mise en concurrence en application de l’article 35-I-28 du code des marchés publics au lieu d’un appel d’offres. Il s’agit d’un marché de maîtrise d’oeuvre couvrant l’ensemble du projet de réhabilitation (missions allant des études d’esquisse à l’assistance à maîtrise d’ouvrage y compris la période de parfait achèvement).

Le 24 septembre 2002, au terme de la consultation, à l’occasion de laquelle 30 candidatures ont été admises, le conseil municipal a retenu le cabinet Millet comme maître d’oeuvre. L’offre du maître d’oeuvre a été acceptée par l’ordonnateur le 13 décembre 2002 et reçue le 24 décembre en 2002 en préfecture.

L’acte d’engagement du marché fait état d’une estimation prévisionnelle des travaux de 1,750 M€ HT. La rémunération du maître d’oeuvre a été fixée à 10,9 % du montant prévisionnel des travaux, soit 190 750 € HT.

7 bulletin municipal n° 86 de mars 2005

8 art 35-I-2 : « Il ne peut être passé de marchés négociés que dans les cas définis ci-dessous.

 

I. - Peuvent être négociés après publicité préalable et mise en concurrence :

.....2o Les marchés de services, lorsque la prestation de services à réaliser est d'une nature telle que les spécifications du marché ne peuvent être établies préalablement avec une précision suffisante pour permettre le recours à l'appel d'offres »

 


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Le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) prévoyait la possibilité pour l’ordonnateur d’appliquer une pénalité à la rémunération du maître d’oeuvre, en cas de dépassement du montant des travaux sur lequel ce dernier s’est engagé, dépassement assorti d’un seuil de tolérance. Le montant de la pénalité était calculé en fonction de celui du dépassement du coût des travaux, sous réserve d’un plafond.

Le coût final des travaux ayant dépassé celui des marchés de travaux9, au-delà du seuil de tolérance prévu dans le CCAP, l’ordonnateur aurait pu appliquer cette pénalité, d’un montant de 8 573,75 €. Il a été décidé de ne pas l’appliquer. Le maire et son prédécesseur ont en effet précisé que « le maître d'oeuvre n'étant pas responsable [du surcoût], il a semblé équitable […] de ne pas le pénaliser sur ce point, le reste des travaux étant restés en deçà du seuil de tolérance. Il convient par ailleurs de noter qu'un dépassement de 12,42 % du coût initial des travaux n'est pas exorbitant dans une opération de réhabilitation d'un bâtiment ancien, surtout […] lorsque ce bâtiment a fait l'objet de remaniements importants du gros oeuvre suite aux bombardements de la dernière guerre. »

 

6.1.2. Les marchés de travaux

Le 3 juin 2003, le conseil municipal a approuvé le projet de réhabilitation présenté par l’architecte ainsi que le dossier de consultations des entreprises et a décidé de lancer un appel d’offres pour les marchés de travaux. La réhabilitation a consisté à rénover et adapter l’intérieur pour en faire une salle de spectacles modulable de 250 à 450 places, pouvant notamment accueillir des concerts tout en conservant son aspect extérieur. Les travaux ont eu lieu de 2003 à 2005.

Les marchés de travaux, passés selon la procédure de l’appel d’offres ouvert, ont été conclus entre octobre et décembre 2003.

De nombreux avenants ont été signés en cours d’exécution, approuvés par des délibérations du conseil municipal des 25 mai 2004 (avenant 1 du lot 1, lot 6), 14 septembre 2004 (avenant 2 du lot 1, avenant 1 du lot 8, lot 14 et lot 15) et 14 décembre 2004 (avenants 2 et 3 du lot 1, lot 2, lot 3, lot 4, lot 5, avenant 2 du lot 8, lot 9 et lot 10).

Comme indiqué précédemment, le montant initial des marchés de travaux était de 2 171 788,12 € HT et a finalement atteint 2 441 604,65 € HT. Le coût des travaux a été supérieur de 12,42 % aux montants inscrits dans les marchés. L’augmentation est essentiellement imputable au lot n°1 - gros oeuvre et s’explique10 pour partie par « des travaux qui étaient indétectables à l’origine des études mais qui sont apparus obligatoires une fois mises à jour les structures de l’immeuble et la réalisation de sondages ».

9 pour un montant de 269 816,53 €.

10 selon le procès-verbal de la commission d’appels d’offres du 25 mai 2004


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[… voir tableau dans le rapport]

 

Les deux premiers avenants du lot 1 sont d’un montant important, supérieur de respectivement 34,7 % et 18,41 % au montant initial du lot, et sont donc de nature à remettre en cause l’équilibre du marché. Sauf sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties, un avenant ne peut pas bouleverser l'économie du marché, ni en changer l'objet. Or il est de jurisprudence constante qu'au-delà de 15 %, l'avenant réalisé est susceptible de bouleverser l'économie du marché et doit donc faire l'objet d'une nouvelle procédure de mise en compétition (CE, 8 mars 1996, commune de Petit Bourg). Le premier avenant, d’après le maire en fonctions et son prédécesseur, résultait bien d’une sujétion technique imprévue indépendante des parties, puisqu’il prenait en compte des opérations apparues nécessaires en cours de travaux.

De plus, il apparaît que pour plusieurs avenants, les ordres de service donnant l’autorisation de commencer les travaux ont été signés avant l’avis de la commission d’appel d’offres (CAO), l’autorisation du conseil municipal de signer l’avenant et la signature de l’avenant elle-même. Or, les avenants, comme les marchés, doivent être notifiés avant tout


commencement d'exécution, conformément à l’article 79 du code des marchés publics en vigueur à l’époque11 (CMP 2004).

Ainsi, pour le lot 1:

            - l’avenant 1 de 149 169,05 € HT (34,7 % du montant du marché initial) a fait l’objet d’un avis de la CAO et d’un vote du conseil municipal le 25 mai 2004, après la signature des ordres de services les 19 février et 29 avril 2004 ;

            - l’avenant 2 de 79 146,87 € HT (18,41 % du montant du marché initial) a fait l’objet d’un avis de la CAO et d’un vote du conseil municipal le 14 septembre 2004, après la signature des ordres de service les 17 mai et 3 août 2004 ;

            - l’avenant 3 de 15 494,59 € HT a été signé le 29 décembre 2004, l’avis de la CAO et la décision du conseil municipal sont intervenus le 14 décembre 2004, après la signature des ordres de service les 6 septembre, 14 septembre et 9 décembre 2004.

 

Les maires en fonctions pendant la période contrôlée ont estimé qu’« en cours de chantier, les aléas techniques nécessitent des décisions rapides afin de ne pas interrompre les travaux. L'urgence de la décision est souvent incompatible avec les délais administratifs nécessaires à la signature d'un avenant.[…] Dans la mesure où le montant des travaux réalisés et ceux engendrés par l'avenant n'atteignent pas le montant du marché, […] il est possible de demander à l'entreprise de réaliser des travaux non prévus au marché puisque le montant total n'est pas encore atteint ».

Cette pratique, si elle peut s’expliquer par l’urgence ressentie pour l’exécution de certains marchés, n’en est pas moins contraire au code des marchés publics.

Des manquements équivalents avaient été relevés dans le précédent rapport et avaient suscité l’engagement de l’ordonnateur alors en fonctions à « respecter le code des marchés, notamment lors des fins de chantier ». Il demeure aujourd’hui indispensable de faire preuve de davantage de rigueur dans la passation des avenants, afin d’éviter tout risque juridique.

 

6.2. Les marchés de travaux destinés à l’accueil de l’orchestre régional de Basse-Normandie

6.2.1. Le projet initial

 

Pour développer l’activité de la Renaissance, la commune de Mondeville a souhaité accueillir en résidence sur le site l’orchestre régional de Basse-Normandie.

Par délibération du 7 février 2005, le conseil municipal a décidé d’engager les travaux nécessaires à cet accueil. Ces travaux consistaient en :

- la réhabilitation du bâtiment dit de l’hôtellerie (350 m2 de bureaux et salles de répétition), bâtiment de l’ex-SMN situé à quelques mètres de la Renaissance ;

- l’aménagement d’une salle de répétition (150 m2) dans l’ancienne salle de billard du bâtiment de la Renaissance.

11 « Les marchés publics doivent être notifiés avant tout commencement d'exécution. La notification consiste en un envoi du marché signé au titulaire par tout moyen permettant de donner date certaine. La date de notification est la date de réception du marché par le titulaire. Le marché prend effet à cette date. »

 


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Le montant total de l’opération a alors été estimé à 434 000 € HT, réalisée en deux tranches annuelles et financée par subventions de la DRAC et du conseil régional de 150 000 € chacune et par une participation de la commune de Mondeville de 134 000 €.

Un marché de maîtrise d’oeuvre a été signé le 30 mars 2006 avec le cabinet d’architectes Millet, pour une rémunération fixée à 41 400 € HT. Le coût prévisionnel des travaux y était estimé à 345 000 € HT.

6.2.2. L’appel d’offres ouvert initial

Par délibération du 31 mars 2006, le conseil municipal a approuvé le projet d’aménagement du bâtiment de l’hôtellerie et de la salle de billard de la Renaissance et décidé de lancer un appel d’offres ouvert.

Après publication d’un avis d’appel public à la concurrence le 17 mai 2006, la procédure a été déclarée infructueuse par la commission d’appel d’offres en raison de l’insuffisance des réponses (11 réponses pour 25 lots). Le procès-verbal de la réunion de la commission d’appel d’offres n’a pu être produit par l’ordonnateur.

Si l’insuffisance de candidatures ne peut être reprochée au pouvoir adjudicateur, les conditions de passation du marché n’étaient toutefois pas de nature à favoriser la présentation des candidatures. Le délai de réception des offres était de 23 jours, très court au vu de la complexité du marché, alors que le délai prévu par le CMP 2004 (article 57) est de 52 jours, la réduction du délai à 22 jours minimum étant autorisée en cas d’urgence. Le règlement de consultation transmis par l’ordonnateur comporte des inexactitudes. L’objet du marché y est ainsi défini comme « la construction d’une école de musique et de danse sur la commune de Colombelles ». Il y est fait allusion à un « premier appel d’offres dont deux lots ont été déclarés infructueux », dont l’instruction n’a pas permis de retrouver la trace. En outre, il semble que le choix d’allotir l’opération en 25 lots ait été préjudiciable à la capacité des entreprises à présenter une offre, comme l’indique le procès-verbal de la réunion du 12 juin 2006 entre l’architecte et les services de la commune qui mentionne la décision de ramener les 25 lots à 10 lots en vue d’une prochaine consultation.

6.2.3. Les modifications substantielles à la procédure

Des décisions ont été prises, entre juin 2006 et mars 2007, pour ajouter des travaux supplémentaires à l’opération (aménagement d’un « foyer » dans le bâtiment de la Renaissance), et scinder en deux procédures l’opération de travaux. Le coût de l’ensemble de l’opération a en conséquence été porté de 340 000 € HT à 735 800 € HT.

Ces décisions ont été prises par le maire sans délibération du conseil municipal sur la modification du programme.

En ce qui concerne l’ajout de travaux supplémentaires, le maire a indiqué lors de l’instruction, que « le conseil municipal a décidé de réaliser les travaux de la salle des Arcades, non prévus à l’origine, lors des discussions budgétaires et les crédits nécessaires ont été votés lors du budget ». Or, en application des articles L.2121-2912 et L.2122-2113 du CGCT, le conseil municipal aurait dû délibérer pour modifier cette opération.

12 le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune


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Ces modifications ont entraîné la signature le 23 juillet 2007 d’un avenant au marché de maîtrise d’oeuvre de 46 896 € HT, soit un montant supérieur à celui du marché initial (41 400 € HT). De plus, si le conseil municipal a été informé en juillet 2007 de la signature de l’avenant, l’information n’a pas fait mention du nouveau montant du marché, ce qui aurait été souhaitable en raison de l’importance de l’augmentation décidée.

 

6.2.4. Le fractionnement des marchés de travaux en deux procédures distinctes de mise en concurrence

Après l’appel d’offres infructueux, la dévolution des marchés a été organisée de la manière suivante :

            - des marchés de travaux passés selon la procédure adaptée pour la rénovation de l’hôtellerie de l’ex-SMN, pour un montant de 198 461,17 € HT (237 359,56 € TTC). Un avis d’appel public à la concurrence a été publié le 27 décembre 2006. Les marchés de travaux correspondants (9 lots) ont été passés sur décision de l’ordonnateur du 1er juin 2007 ;

            - des marchés de travaux passés selon la procédure négociée pour l’aménagement d’une salle de répétition et d’un foyer dans le bâtiment de la Renaissance pour un montant de 468 149,92 € HT (559 906,71 € TTC). Un avis d’appel public à la concurrence a été publié le 6 mars 2007. 10 lots ont été attribués. On constate que le rapport de présentation du marché négocié se réfère à la délibération du 31 mars 2006 qui prévoit de procéder à un appel d’offres ouvert.

 

Le maire et son prédécesseur indiquent qu’ils n’ont « à aucun moment cherché à contourner le code des marchés » et que leur seul souci « a été d’être réactif ». Ils justifient la mise en oeuvre de deux procédures distinctes de mise en concurrence par « le fait que les travaux concernaient deux bâtiments distincts, que l'aménagement de la salle des Arcades était totalement indépendant de l'accueil de l'orchestre et nécessitait encore du temps pour mettre au point le projet, que l'urgence était d'accueillir les services administratifs de l'orchestre et compte tenu du retard que la procédure d'appel d'offres infructueuse allait engendrer nous a conduit, en toute bonne foi, à lancer une nouvelle procédure uniquement pour l'aménagement de l'Hôtellerie ».

Pour autant, indépendamment de ces arguments, un tel fractionnement des travaux est proscrit par l’article 27 du code des marchés publics de 2006, selon lequel :

« I. - Le pouvoir adjudicateur ne peut pas se soustraire à l'application du présent code en scindant ses achats ou en utilisant des modalités de calcul de la valeur estimée des marchés ou accords cadres autres que celles prévues par le présent article.

II. - Le montant estimé du besoin est déterminé dans les conditions suivantes, quel que soit le nombre d’opérateurs économiques auxquels il est fait appel et quel que soit le nombre de marchés à passer.

1° En ce qui concerne les travaux, sont prises en compte la valeur globale des travaux se rapportant à une opération portant sur un ou plusieurs ouvrages ainsi que la  valeur des fournitures nécessaires à leur réalisation que le pouvoir adjudicateur met à disposition des opérateurs.

Il y a opération de travaux lorsque le pouvoir adjudicateur prend la décision de mettre en oeuvre, dans une période de temps et un périmètre limités, un ensemble de travaux caractérisé par son unité fonctionnelle, technique ou économique ».

La circulaire d’application de ce code précise que l’opération de travaux est un ensemble de travaux qui, en considération de leur objet, des procédés techniques utilisés ou de leur financement ne peuvent être dissociés et que le maître d’ouvrage a décidé d’exécuter dans une même période de temps et sur une zone géographique donnée.

En l’occurrence, les travaux prévus sur les deux bâtiments consistaient bien en une opération de travaux caractérisée par son unité fonctionnelle et économique (destination identique, financement commun, marché unique de maîtrise d’oeuvre prévoyant le montant des travaux réalisés sur les deux bâtiments...) et exécutée dans une même période de temps et sur une même zone géographique. De plus, l’avis d’appel à la concurrence publié en mai 2006 concernait une opération unique dont l’objet était les « travaux pour accueillir l’orchestre de Basse Normandie et localisés sur deux bâtiments : salle de répétition de 150 m2 au théâtre de la Renaissance et bureaux et salle de répétition de 350 m2 à l’hostellerie ».

Le fractionnement du marché a eu, certes non pour objet, mais pour effet d’éviter une procédure formalisée de mise en concurrence (appel d’offres ou marché négocié). En effet, le montant total du marché initial était estimé à 735 800 € HT €, montant largement supérieur au seuil maximum de 210 000 € HT fixé par l’article 26 II du code des marchés publics de 2006 pour les marchés à procédure adaptée.

6.2.5. Le coût définitif pour la collectivité

Le bilan de l’opération est le suivant :

 

[… voir tableau dans le rapport]

 

La commune a donc supporté financièrement l’opération à hauteur de plus de 642 000 €, soit un coût définitif supérieur de 508 000 € par rapport à l’estimation prévisionnelle établie en 2005.


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Ainsi, cette opération a été marquée par :

            - une mauvaise évaluation initiale des besoins et mauvaise préparation du dossier, ce qui a renchéri l’opération de plus de 508 000 € pour la commune ;

            - une insuffisante préparation de la procédure de passation de l’appel d’offres en 2006 ;

            - le non-respect de la compétence de l’assemblée délibérante ;

            - un fractionnement irrégulier d’une opération de travaux, ayant conduit au non-respect des seuils prévus par le code des marchés publics.

 

La commune aurait intérêt à l’avenir à faire preuve de plus de rigueur et de respect des dispositions du code des marchés publics dans le domaine de la passation et de l’exécution des marchés publics.


CRC des Pays de La Loire 15/16

L’examen des pièces du marché montre que des avenants (appelés « Fiches modificatives », dont le montant total est de 21 722,47 HT) ont été passés pour des travaux ou des prestations intervenus après la réception, c’est-à-dire après le 26 mars 2007 pour la tranche ferme.

Cette pratique n’est pas admissible. En effet, la réception des travaux est un acte juridique par lequel la personne publique constate que l’exécution des prestations est conforme au marché. Elle marque, lorsqu’elle est acceptée sans réserve, la date d’achèvement des travaux. La RDT va avoir pour importante conséquence de conduire à la production d’un « décompte général et définitif », document qui va solder les seules relations financières entre les parties, après avoir mis fin aux rapports contractuels entre elles (CE, 25/07/1980, 10 253, Saint-Ouen-l’Aumône), ce moyen étant d’ordre public (CE, 31/03/89, 83 583, Le Chesnay) ; elle va également au titre de l’article 44.1 du CCAG-travaux (auquel le marché se réfère), être le point de départ de la garantie de parfait achèvement, sauf stipulation contraire.

Les prix hors marché (annexe 20)

Les prix du marché étaient arrêtés selon les Bordereaux de Prix Unitaires (BPU) fournis par les entreprises ou groupements concernés, lesdits BPU faisant partie des pièces constitutives. Cependant, un certain nombre d’avenants comprenaient la mention « prix nouveaux ».

Le montant total des prestations exécutées selon des prix nouveaux est de 393 338,51 €, soit 6,60 % du marché global. Ce pourcentage est un peu moins fort pour la tranche ferme, à 5,59 %, en revanche, il est beaucoup plus important concernant la tranche conditionnelle pour laquelle il atteint quasiment le tiers du marché avec 31,91 %. Compte tenu des moins-values, la variation totale du marché s’établit à 3,10 %.

Outre que la pratique des prix hors marché peut conduire à de substantiels dépassements du coût total, elle peut aussi participer à un bouleversement de l’économie du marché, exprimée, non en termes de prix de revient total, mais en termes de typologie des travaux, de nature différente de celle qui était prévue initialement.

Elle traduit aussi une mauvaise définition en amont des besoins du maître d’ouvrage. La société indique à cet égard que, dans certains cas, les prestations à réaliser n’étaient pas prévisibles au moment où le BPU a été établi ; un nouveau prix a dû alors être négocié.

En fin de compte, le prix de revient au m² pour la tranche ferme ressort à 134 €, contre quasiment le double pour la tranche conditionnelle, soit 260 €, la différence de nature entre les travaux des deux tranches expliquant cet écart.

 

 

Source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC06/documents/ROD/BRR201006.pdf

Chambre régionale des comptes de Bretagne

Commune de BREST - Exercices 2003 et suivants

Date de communicabilité : 04/05/2010

 

6.1.2.1 Les conventions

 

La chambre relève que six des quinze associations contrôlées (dont cinq MPT) n’avaient plus  de conventions valides entre 2001 et 2006 et que cinq autres (dont trois MPT) disposaient de  conventions reconductibles tacitement et indéfiniment (cf. annexe 2) malgré les observations de la  chambre et l’audit précités. La commune indique que la situation des MPT a été régularisée fin  2007 pour les subventions et en 2008 pour les locaux.  Les conventions sont très souvent rétroactives, de deux à onze mois, par exemple, pour les  aides 2007 (MPT L’Harteloire, du Guelmeur et Pen Ar Créac’h, Association Stade Brestois…).  Certaines (association Stade Brestois, Légion Saint-Pierre, l’association Sportive Brestoise ou club  nautique Brestois en 2007 et 2008) apparaissent même comme des régularisations puisqu’elles  énumèrent des montants accordés par des délibérations antérieures, parfois l’année précédente,  souvent en l’absence de demande de subvention.  Comme le signalait déjà l’audit évoqué ci-dessus, il apparaît que le suivi par différents services  de la commune accentue le risque de dépassement du seuil et, surtout, conduit à ne pas inclure  systématiquement toutes les aides octroyées dans la convention (cf. second tableau de l’annexe  n° 1). Ce dysfonctionnement, mis en évidence pour les huit MPT, est également observé dans la  plupart des conventions analysées.  Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que des conventions d’objectifs avec les MPT de  Kerinou, Bellevue et Valy Hir seront finalisées avant la fin de l’année 2009.  Début 2009, pour près de la moitié des associations analysées (quatre MTP et les associations  AILE, le Stade Brestois et le centre nautique Brestois), les conventions existantes contiennent des  dispositions uniquement financières, sommaires, qui ne reflètent pas la mise en oeuvre des droits et  obligations (pas de modalités d’emploi, pas d’objectif, pas d’engagement) mais établissent  seulement une distribution de moyens. Dans ce contexte, la collectivité s’expose à voir requalifier  ces contrats en marchés publics.     

 

 

 

 

Source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC24/documents/ROD/RAR201012.pdf

Chambre régionale des comptes de Rhones- Alpes

Commune de DECINES- CHARPIEU  (Rhône)  Exercices 2001 et suivants   

Date de communicabilité : 02/06/2010

 

    6- LA COMMANDE PUBLIQUE  

 

 6.1- Organisation et moyens     

 

On notera que le service des marchés est rattaché au service technique. Un "guide des procédures" a été établi mais celui-ci n'a pas été validé par le conseil municipal et, selon la collectivité elle-même, « il s'agit plus d'un code de conduite au sein de la cellule desmarchés publics, dont l'information est régulièrement communiquée aux services de la mairie ». Ce code est complété par des notes juridiques à l'attention des agents du service  des marchés et des présentations des différentes réformes sont réalisées auprès des autres  chefs de service. Ces éléments concernent beaucoup plus les procédures de passation que  le fonctionnement en interne.  On note l'absence de statistiques sur les marchés passés jusqu'en 2007. Les états qui  ont été transmis à l'occasion du contrôle ne sont d'ailleurs pas exhaustifs (marché DELL,  mobiliers avec CAMIF…). Cette situation est significative des insuffisances des outils  disponibles.  La chambre rappelle à cette occasion que l’article 133 du code des marchés publics  prévoit que « le pouvoir adjudicateur publie au cours du premier trimestre de chaque année  une liste des marchés conclus l'année précédente ainsi que le nom des attributaires. Cette  liste est établie dans les conditions définies par un arrêté du ministre chargé de l'économie ».  Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur mentionne  que, depuis 2007, des tableaux de bord ont été mis en place. Par ailleurs, chaque année la  liste des marchés passés est affichée en mairie annexe et publiée sur le site internet de la  ville.     

 

6.2- Mise en oeuvre des procédures     

 

6.2.1- Le "code de conduite"

 

 La chambre observe que si l’article 28 du code des marchés publics indique, dans sa  version applicable depuis le décret du 19 décembre 2008, que « le pouvoir adjudicateur peut  décider que le marché sera passé sans publicité ni mise en concurrence préalables si les  circonstances le justifient, ou si son montant estimé est inférieur à 20 000 euros HT, ou dans  les situations décrites au II de l’article 35 », le juge administratif a souligné à plusieurs  reprises que les principes de la concurrence restaient d’application générale. La chambre  observe également que l’article 5 du code des marchés publics dispose que « le pouvoir  adjudicateur détermine le niveau auquel les besoins sont évalués. Ce choix ne doit pas avoir  pour effet de soustraire des marchés aux règles qui leur sont normalement applicables en  vertu du présent code ». Il est ainsi important de ne pas fractionner les achats.

 

  13/37  Rapport d’observations définitives – Commune de Décines-Charpieu

 

  La commune doit donc s’assurer que les procédures qu’elle a mises en place lui  permettent de respecter ces principes de façon suffisamment adaptée à chaque niveau de  commande.  Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur précise  que les marchés de moins de 20 000 € HT font tous l’objet d’une demande de trois devis  minimum. Quant aux marchés de plus de 20 000 € HT, ils font l’objet d’une publication sur le  site internet de la ville et sur le site Achatpublic.com. Au-delà de 90 000 € HT, le recours au  BOAMP – et au JOUE si nécessaire – est systématique, en application des règles du code  des marchés publics.  La chambre rappelle néanmoins que, selon la jurisprudence administrative, le fait  d’adresser des demandes de devis directement à des fournisseurs ne constitue pas une  mesure de publicité, cette dernière nécessitant une publication effective dans un organe de  diffusion ou sur un site Internet.  

 

  6.2.2- Sa mise en oeuvre

 

 Le recensement des besoins apparaît échapper à cellule des marchés et ce n'est qu'a  posteriori que le service finances participe à ce contrôle. Il conviendrait que la ville  développe en amont cette procédure afin d'avoir une meilleure anticipation de ses achats par  rapport à ses besoins2.  Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune indique  qu’une réflexion est en cours pour créer un service achats centralisant et mutualisant les  besoins, en vue d’éviter un découpage involontaire des marchés, qu’il est actuellement  difficile de contrôler en amont pour des raisons matérielles et d’organisation.     

 

6.2.3- Autres marchés  Si les prestations pour la conception et l'impression du magazine "Décines mag" font  l'objet d'un marché (marché n° 20050400 et nouvelle consultation en 2009), il n'en est pas de  même pour l'impression et la réalisation mensuelles du "Lien" (620,71€ par mois) et d'autres  prestations similaires pour un total de 23 000 € pour 30 factures.  S'agissant des marchés de travaux d'entretien des bâtiments, quatre domaines ont pu  être recensés, concernant les travaux d'entretien de voirie, les menuiseries extérieures, la  peinture plâtrerie et l’éclairage public. Ce sont des marchés à bons de commande pour une  ou plusieurs années, mais les entreprises titulaires se voient confier d'autres travaux par le  biais ou non de marché. Il conviendrait de mieux préciser les types de travaux confiés.  En ce qui concerne les achats horticoles, un grand nombre de factures auprès de  plusieurs fournisseurs avait été constaté, mais, au vu de l'état des marchés conclus en 2007,  la collectivité semble avoir mis fin à cette pratique.  Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur précise  que seront recensées et incluses désormais toutes les prestations susceptibles de relever  d’un marché de conception et d’impression.     

 

2 On relève ainsi par exemple trois commandes au mois de juin 2007 auprès du même fournisseur pour du  mobilier pour le centre nautique, pour un total de 2 360 €, et un achat de mobilier identique avec la même  destination pour 2 319,19 € durant le même mois.  14/37  Rapport d’observations définitives – Commune de Décines-Charpieu   

 

  6.2.4- Conventions pour consultation ou assistance juridique  Les conventions de consultation et ou d'assistance juridique avec divers cabinets ont  été réclamées.  Si une convention tripartite liant une association de gestion des centres sociaux, la  commune et un cabinet a été produite, il semblerait qu’aucune convention n'ait été conclue  pour d’autres prestations relevant du conseil et de l'action ou représentation en justice avec  des tarifs forfaitaires.  En matière de commande publique, il conviendrait notamment :  - de privilégier le recensement des besoins, mission qui pourrait être renforcée par une  étroite collaboration entre le service des finances et le service technique auquel est le  service des marchés est rattaché ;  - d'améliorer le suivi des marchés conclus.     

 

 

Source : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC24/documents/ROD/RAR201013.pdf

Chambre régionale des comptes de Rhones- Alpes

Commune de Toussieu 

Date de communicabilité : 11/05/2010

 

 

 

8- LA COMMANDE PUBLIQUE

 

                        8.1-

Les principes de mise en concurrence et de publicité adoptées par la collectivité

 

Les dispositions du code des marchés publics de 2004 ont fait l'objet d'une délibération en date du 22 septembre 2005 : elle fixe à 30 000 € le seuil à partir duquel une publicité est effectuée. Entre 4 000 € HT et 30 000 € HT, seuls trois devis sont réclamés. Il convient de remarquer que même au regard du code des marchés publics dans sa version actuellement en vigueur et résultant du décret du 20 décembre 2008 aux termes duquel le pouvoir adjudicateur peut décider que le marché sera passé sans publicité ni mise en concurrence préalables, si les circonstances le justifient, ou si son montant estimé est inférieur à 20 000 € HT, le seuil retenu par la collectivité n’est toujours pas conforme aux dispositions réglementaires. En effet, en vertu du code actuellement en vigueur, à partir de 20 000 € HT, la collectivité se doit de définir des modalités de publicité adaptées. Or, dans le cas présent, il n’y a aucune publicité jusqu’à 30 000 € HT.

Par ailleurs, pour le reste de la période sous contrôle, le code des marchés publics imposait, depuis le 8 janvier 2004, de procéder à une mise en concurrence pour tous les

 


17/26 Rapport d’observations définitives – Commune de Toussieu (69)

 

7 Depuis le 20 décembre 2008, Le pouvoir adjudicateur peut décider que le marché sera passé sans publicité ni mise en concurrence préalables, si les circonstances le justifient, ou si son montant estimé est inférieur à 20 000 € HT

8 On peut, notamment, se référer à l’article paru dans la Gazette des communes du 30 mars 2009 : « code des marchés publics : ce qu’il faut retenir de la réforme » de Marie-Hélène Pachen Lefevre et Mathieu Heintz. Par un arrêt du 10 février 2010, n° 329100, M. PEREZ, le Conseil d’Etat a annulé, à compter du 1er mai 2010, le décret du 19 décembre 2008 relatif au relèvement de certains seuils du code des marchés publics, en tant qu’il relève le seuil applicable aux marchés passés selon la procédure adaptée fixée à l’article 28 du même code

 

 

marchés, sous réserve de certaines exceptions.

 

Entre le seuil de 4 000 € HT7 (ce seuil est désormais de 20 000 € HT) et les seuils de procédure formalisée, la procédure relevait de la responsabilité de l'acheteur et devait être adaptée en fonction du marché envisagé. Toute l’idée des auteurs du code à travers cette procédure adaptée a été de donner une plus grande liberté d’action aux acheteurs publics, à qui il revient d’ajuster eux-mêmes le degré de publicité qui est nécessaire au marché qu’ils souhaitent passer. Cet ajustement doit tenir compte, ainsi que le dit l’article 28 du code, de « l’objet » du marché et de ses « caractéristiques ». L’article 40, II (dans sa version de 2004) indique également que pour les marchés d’un montant compris entre 4 000 € HT et 90 000 € HT, la personne publique choisit librement les modalités de publicité adaptées au montant et à la nature des travaux, des fournitures ou des services en cause. Ces dispositions de l’article 40 ont été reprises sans modifications substantielles dans le code issu du décret du 1er août 2006. Enfin, la modification intervenue en décembre 2008 concerne le seuil, mais n’a pas remis en cause le principe de publicité adaptée.

 

Le principe adopté par la collectivité d’absence de publicité jusqu’à 30 000 € HT et de se limiter à une consultation de trois entreprises semble être trop général, et insuffisant si l’on considère que l’utilisation optimale des deniers publics est favorisée par l’égal accès à la commande publique. En effet, la publicité a une double utilité. Elle doit permettre le libre accès à la commande publique de l'ensemble des prestataires intéressés ; elle est aussi la garantie d'une véritable mise en concurrence. Si la procédure par exemple des 3 devis permet une mise en concurrence, en revanche, elle ne permet pas à ceux qui le souhaiteraient d’accéder à la commande publique. Enfin, si une confusion entre la publicité et la mise en concurrence, via la procédure des 3 devis, pouvait, à la rigueur, se concevoir pour des petits achats dépassant légèrement le seuil de 4 000 € HT, en revanche, la procédure des trois devis n’était pas une publicité adaptée à l’ensemble des commandes entre 4 000 et 30 000 € au regard de la jurisprudence du Conseil d’Etat. Il faut toujours qu’il y ait une publicité minimale. Cette idée résulte tant de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) que de l’avis contentieux du Conseil d’Etat du 29 juillet 2002 (Société MAJ Blanchisserie de Pantin).

Si depuis le 20 décembre 2008, le code des marchés publics permet au pouvoir adjudicateur de décider que le marché sera passé sans publicité ni mise en concurrence préalables, si les circonstances le justifient, ou si son montant estimé est inférieur à 20 000 € HT, ou dans les situations décrites au II de l'article 35 (article 28 modifié du code des marchés publics), rien ne lui interdit toutefois d’assurer la plus grande transparence en matière de commande publique. Le principe de la libre concurrence demeure et, en tout état de cause, l’utilisation optimale des deniers publics est favorisée par l’égal accès à la commande publique. La CJCE rappelle d’ailleurs que les contrats conclus par des pouvoirs adjudicateurs ou des entités adjudicatrices doivent respecter les principes énoncés même si les directives « marchés publics » ne s’appliquent pas, soit que le contrat ne soit pas un marché, soit que le marché soit d’un montant qui écarte l’application de la directive8. Le juge administratif national a tenu le même raisonnement à plusieurs reprises. Il peut ainsi être conseillé à la collectivité d’être très prudente dans la transposition des dispositions du décret du 20 décembre 2008

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18/26 Rapport d’observations définitives – Commune de Toussieu (69)

Les dispositions de la délibération en date du 22 septembre 2005 fixant à 30 000 € le seuil à partir duquel une publicité est effectuée ne sont toujours pas conformes au code des marchés publics. Par ailleurs, en ce qui concerne la période sous contrôle antérieure au20 décembre 2008, si une confusion entre la publicité et la mise en concurrence, via la procédure des 3 devis, pouvait, à la rigueur, se concevoir pour des petits achats dépassant légèrement le seuil de 4 000 HT, en revanche, la procédure des 3 devis n’était pas une publicité adaptée à l’ensemble des commandes jusqu’à 30 000 €. La publicité adaptée signifie une modulation en fonction des caractéristiques du marché, du nombre et de la localisation géographique des prestataires potentiels, et des circonstances de l’achat. Selon la jurisprudence, la publicité doit nécessairement, à un certain stade, se traduire par une publication. Enfin, sachant que la collectivité devrait mettre en place prochainement un portail Internet, il peut que lui être conseillé d’utiliser à l’avenir largement ce site en matière de publicité, y compris pour des commandes qui seraient inférieures à 20 000 € HT, en plus de la mise en concurrence qu’elle effectue habituellement. L’utilisation optimale des deniers publics ne peut qu’être favorisée par l’égal accès à la commande publique.

 

                        8.2- Le recensement des besoins en matière de dépenses de fonctionnement et la mise en concurrence

 

La bonne gestion des deniers publics nécessite que soit assurée, au préalable, la définition préalable des besoins et leur recensement, de manière à les traiter de la façon la plus économe en deniers publics, ce qui va quelquefois à l’encontre de la solution de facilité en matière d’achats.

Selon la réponse de la collectivité, le recensement de ses besoins correspond au recensement de ses achats par rubrique budgétaire.

L'examen des dépenses sur différents comptes (6065, 60628, 61522, 61521..) fait, toutefois, apparaître :

 

-          des achats de livres, disques etc.… auprès de divers fournisseurs en 2005, 2006 et 2007. Ces achats représentent de 4 à 5 000 € et 12 000 € par année. Il n’y a donc pas de réflexion à ce jour en termes de définition des besoins et de mise en concurrence concernant ces besoins récurrents. Un budget est simplement mis à disposition des directeurs d'école.

-          des prestations de nettoyage réalisées en 2005, 2006 et 2007 par deux sociétés en dehors d’une procédure de marché. Toutefois, un marché a été passé en juillet 2007 avec l’une et en juillet 2008 avec l’autre.

-          des travaux d'entretien d'espaces verts confiés à des sociétés par contrat d'un an en 2005 et 2006. Toutefois, un marché pour l'entretien des espaces verts et un marché de fournitures de plantes ont été passés en février et décembre 2007. La collectivité s'est donc conformée à la réglementation récemment pour ces secteurs.

 

Certains domaines échappent encore à ce jour à une définition préalable des besoins et à une mise en concurrence. Ainsi, pour les dépenses de publications et autres en 2005, 2006 et 2007. D’une part, la collectivité ne semble pas avoir mis en oeuvre pour ces dépenses de publications les principes qu’elle avait adoptés par délibération en date du 22 septembre 2005, fixant qu’entre 4 000 € HT et 30 000 € HT trois devis seraient réclamés. D’ailleurs, aucun marché n’apparaît en 2007 dans la liste des marchés recensés en application de l’article 133 du code des marchés publics. Outre le problème de bonne gestion des deniers publics, il y avait là, à partir d’avril 2004, un manquement au code des marchés publics, s’agissant d’une dépense supérieure à 4 000 € HT. Dans le cadre de sa réponse écrite du 21 septembre 2009, la collectivité a confirmé qu'il n'y avait pas eu de mise en concurrence.

 

La collectivité doit poursuivre sa démarche d'identification de ses besoins récurrents en matière de fournitures et de services. L’attention de la collectivité est attirée sur les dispositions de l’article 5-II du code des marchés publics qui lui font obligation de déterminer le niveau auquel les besoins sont évalués, sachant que ce choix, aux termes du même article, ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchés aux règles qui leur sont normalement applicables en vertu dudit code.

 

                        8.3- Le contrôle des mesures de publicité et de mise en concurrence pour certains investissements

 

La chambre avait demandé à la collectivité de justifier de la mise en concurrence sur la base de 3 devis pour les commandes concernant plusieurs sociétés qui interviennent en entretien comme en travaux.

Liste des travaux confiés à l’une des sociétés

 

2005

compte

2313

2313

2313

2313

date

12-avr

26-sept

24-oct

17-nov

montant

2 382,43

4 482,97

2 905,68

4 483,80

 

2006

compte

2313

date

10-avr

montant

15 795,57

 

2007

compte

2313

2313

2313

61523

date

19-févr

30-juil

18-oct

30-juil

montant

3 449,86

6 271,82

7 866,21

1 853,80

 

La collectivité n'a pu fournir pour cette société qu'une consultation de deux entreprises en 2007 pour la facture de 3 449,86 €. Elle a également transmis les lettres de consultation pour des travaux confiés à cette entreprise pour 8 916,18 € et réglés sur l'exercice 2008. La collectivité ne semble ainsi pas avoir mis en oeuvre pour ces travaux les principes qu’elle avait adoptés par délibération en date du 22 septembre 2005 fixant qu’entre 4 000 € HT et 30 000 € HT, trois devis seraient réclamés. D’ailleurs, aucun marché avec cette société n’apparaît en 2007 dans la liste des marchés recensés en application de l’article 133 du code des marchés publics. Outre le problème de bonne gestion des deniers publics, il y avait là, à partir d’avril 2004, un manquement au code des marchés publics, s’agissant d’une dépense supérieure à 4 000 € HT.

 

Pour une autre société :

2007

compte

2151

2151

2151

2151

2151

2151

date

19-févr

10-mai

06-juin

02-août

21-août

08-nov

montant

2 155,60

229,92

1 286,31

1 102,98

6 926,48

1 722,93

 

La collectivité a fourni pour cette société la preuve d'une consultation de trois entreprises en 2007 pour la facture de 6 926,48 €, la plus élevée.

 

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