Un bon point pour Paris Habitat?

publié le 15 juin 2010 à 01:22 par G re   [ mis à jour : 15 juin 2010 à 02:55 ]


La chambre régionale des comptes d’île de France vient de publier un rapport relatif à l’organisme Paris Habitat. 380 millions d’euros HT d’achat, ce n’est pas rien. Pourtant suite à un audit de 13 marchés par la chambre régionale des comptes, aucune irrégularité n’a été relevée mis à part concernant un avenant correspondant à une augmentation de montant trop importante (Rapport d'observations définitives) 

Dans l’ensemble un bilan positif dont voici la teneur : 


« VI Achat public 


L’office contracte 500 à 600 marchés par an, pour un volume de 380 M€ hors taxes, auxquels s’ajoutent 200 à 300 avenants. Il s’agit là d’un enjeu majeur pour l’office, financier mais aussi d’image, en raison du « risque de réputation ». Une démarche qualité a donc été développée dans ce domaine, donnant lieu à certification. Il est rappelé que la certification est le moyen d’attester, par l’intermédiaire d’un tiers certificateur, de l’aptitude d’un organisme à fournir un service, un produit ou un système conforme aux exigences spécifiées dans un référentiel. 


VI – 1. Présentation de la démarche qualité au sein de Paris Habitat La démarche qualité pour la passation de ses marchés publics dans laquelle s’est engagé l’office lui a permis d’obtenir la certification « ISO 9001 : 2000 », le 10 avril 2002. Il est le premier OPAC à avoir obtenu cette certification, confirmée par les différents audits de suivi annuels, le dernier étant celui du 9 avril 2009. Outre la correcte application des règles relatives aux marchés publics, la chambre relève que la démarche qualité au sein de l’office inclut la recherche d’efficience de l’achat public. Une place importante est ainsi accordée à la définition et à la programmation préalable du besoin, à la traduction du besoin à satisfaire dans un cahier des charges précis, à la globalisation des demandes et donc à une meilleure connaissance du portefeuille d’achats, aux critères de choix des entreprises (clairs, objectifs et vérifiables), au suivi de l’exécution des prestations et à l’évaluation des fournisseurs. Des processus de surveillance, de mesure et d’analyse sont enfin mis en oeuvre. Ils reposent sur des échanges entre les directions de l’office, des audits de qualité internes, le renseignement d’indicateurs et des revues de direction. La chambre relève, enfin, que le dernier rapport d’audit de l’AFAQ AFNOR fait apparaître que « le système de management de la Qualité de la direction des Achats de l’OPAC, malgré un contexte difficile (déménagement, évolution des techniques de gestion de documents, forte activité) a continué à s’améliorer sur les fondements solides constatés lors de l’Audit précédent (Ressources humaines – méthodes – moyens utilisés) ». 

VI – 2. Application de l’article 83 du code des marchés publics L’article 83 du code des marchés publics (CMP), modifié par le décret n° 2008-1334 du 17 décembre 2008, dispose que « le pouvoir adjudicateur communique, dans un délai maximal de quinze jours à compter de la réception d'une demande écrite, à tout candidat écarté qui en fait la demande les motifs détaillés du rejet de sa candidature ou de son offre et, à tout candidat dont l'offre a été rejetée ». Les dispositions de l’article 83 du CMP ont bénéficié d’une mise en oeuvre concrète au sein de l’office et font l’objet d’un suivi particulier. En effet, dès réception du courrier de demande de motivation, l’office prend contact, par téléphone, avec l’entreprise pour lui communiquer les premiers éléments de réponse, qui, parfois, donnent définitivement satisfaction au demandeur. La traçabilité de l’entretien figure dans une télécopie de confirmation. Pour autant, si un délai médian de 15 jours peut être constaté, le délai légal est parfois dépassé. 



VI – 3. Examen d’un échantillon de 13 marchés Bien qu’une démarche de certification ait été mise en oeuvre par l’office, la chambre a analysé un échantillon de marchés conclus entre 2005 et 2008, de taille et d’objet volontairement différents. Cette vérification semblait utile, d’une part, afin de s’assurer de la qualité du « produit final » lui-même, et non seulement de son processus de production, d’autre part, parce que la certification ne porte que sur la passation et non sur l’exécution. L’analyse de cet échantillon de 13 marchés n’a pas fait apparaître d’irrégularités dans la passation des marchés de Paris Habitat, à l’exception d’un avenant. La chambre constate, toutefois, que pour deux marchés exécutés, les décomptes généraux et définitifs (DGD) n’ont pu être fournis, ce qui peut avoir des répercussions sur les versements de soldes de subventions93 et sur les délais de recours contentieux. Le juge administratif a, en effet, rappelé94 que la réception d'un ouvrage met fin à la relation contractuelle entre le maître d'ouvrage et les constructeurs pour la réalisation de celui-ci, mais qu’elle demeure sans effet sur les droits et obligations financiers nés de l'exécution du marché à raison de retards ou de travaux supplémentaires. Ces derniers ne sont déterminés que lors de l'établissement du solde du décompte définitif. La chambre note l’engagement de l’OPH de mettre en place un dispositif d’alerte. Par ailleurs, en raison d’un cas où l’avenant représentait un tiers du contrat initial, la chambre rappelle que les avenants ne doivent pas conduire à modifier profondément l’économie d’un contrat, même si celui-ci est de faible montant, ce qui est le cas en l’espèce. En effet, en application de l’article 118 du CMP, l’avenant est l’acte par lequel les parties à un contrat conviennent de modifier ou de compléter une ou plusieurs de ses clauses. Cette modification ne peut avoir ni pour objet, ni pour effet, de substituer au contrat initial un autre contrat, soit parce que son économie en serait bouleversée, soit parce que son objet ne serait plus le même. La seule exception à cette règle concerne les sujétions techniques imprévues rencontrées au cours de l’exécution du contrat, obstacles non imputables aux parties et constitutifs de difficultés imprévues et exceptionnelles. En pratique, il y a lieu de considérer qu’une augmentation par avenant de 15 % à 20 % ou plus du prix d’un marché est susceptible d’être regardée par le juge administratif comme bouleversant l’économie du contrat. En l’espèce, il aurait donc fallu passer un marché complémentaire et non procéder par avenant. » 



A noter, et c’est intéressant, le fait que l’OPH a fait certifier iso 9001 en 2002 ses procédures. Cela en dit long sur l’importance du process et l’on ne peut que féliciter cette démarche que bien peu on mener. 



En revanche, plus loin de le rapport, la chambre revient sur la construction du nouveau siège de l’OPH où le constat est beaucoup moins reluisant : 



« S’agissant des coûts, la chambre relève que le coût du nouveau siège social en juillet 2009 dépassait de 54,8 % l’estimation présentée en mars 2004. » 



Les raisons de cette évolution contraste avec les remarques générales faites à propos de l’achat public de l’OPH : 



« L’analyse de divers projets d’investissement immobilier effectuée par les juridictions financières conduit à identifier plusieurs origines des dérives de délais et de coûts. Celles-ci peuvent provenir, en amont, de l’absence d’analyses comparatives financières approfondies pourtant nécessaires pour éclairer les choix (localisation, acquisition, location) ou du caractère irréaliste des estimations de coûts initiales. Ensuite, la mauvaise qualité ou même l’absence d’une description détaillée des travaux, aboutissant normalement à la rédaction d’un cahier des charges, peut être source de nombreux problèmes. En effet, le défaut de consultation suffisamment large des futurs utilisateurs des locaux et d’arbitrage quant aux choix à réaliser peut conduire, lors des travaux, à des modifications substantielles du programme. En cas de réalisation complexe et ambitieuse, il peut, par ailleurs, arriver que des délais insuffisants aient été accordés aux entreprises pour préparer leurs réponses. En ce qui concerne le pilotage du projet lui-même, l’insuffisance des moyens, notamment humains, spécifiquement dédiés au projet peut conduire à des difficultés, qui pèsent ultérieurement ensuite sur les coûts et les délais, en raison d’un pilotage « au fil de l’eau ». Enfin, une cause de dérapage souvent identifiée réside dans les modifications apportées au projet en cours de réalisation ou de commandes ponctuelles venant parasiter le déroulement des travaux. Ces modifications peuvent notamment découler d’un programme hâtivement bouclé, insuffisamment réfléchi. Au cas d’espèce, il est à relever que, selon le directeur général s’exprimant en conseil d’administration, une des raisons essentielles de l’évolution des coûts et des délais a tenu à la modification de la taille du projet lui-même, qui s’est ajoutée aux difficultés liées à la situation de l’immeuble au coeur d’un îlot et dans une copropriété, aux choix des salariés, ainsi qu’au caractère « durable » du bâtiment. 


[…] 


« Le marché initial et ses avenants : des délais trop courts et de multiples modifications Le mode de passation utilisé pour le marché initial a été l’appel d’offres ouvert, l’avis d’appel public à concurrence ayant été publié début mai 2006152 avec une date limite de réception des offres fixée au 19 juin 2006, puis reportée au 26 juin 2006. La commission d’ouverture des plis s’est réunie le 27 juin 2006. Le délai laissé aux entreprises a donc été de 53 jours, rectification comprise. 


La chambre estime donc que le délai laissé aux entreprises pour répondre à un projet de cette taille et de cette complexité (développement durable, coeur d’îlot urbain, copropriété, montants élevés) a été relativement court, quoique régulier au vu du code. Il pourrait y avoir là un élément explicatif d’une partie au moins des problèmes rencontrés sur le chantier, qui ont rendu nécessaire la passation de plusieurs avenants au marché. » 


Ce que je relève dans la suite du rapport, c’est que la chambre pousse à retenir une approche analysant le coût global (comprenant l’ensemble des coûts de fonctionnements suivant la définition suivante : 


« La définition du coût global selon le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) est la suivante : « l’approche en coût global est un outil (d’aide à la décision) qui vise à prendre en compte l’ensemble des coûts d’un bâtiment durant son cycle de vie (conception construction, exploitation, déconstruction)»163. Le coût global comprend ainsi le « coût de l’investissement (coûts d’approche, coûts de réalisation) », mais aussi les « coûts différés (coûts de fonctionnement immobiliers) ». Se déduit éventuellement un prix résiduel de l’actif concerné. ») 


Cette approche peut s’appliquer à d’autres secteurs que le domaine de la construction. A cet égard, bien que souvent difficile à mettre en œuvre, le monde de l’achat public se dirige incontestablement vers l’analyse du « cout global » plutôt que du seul prix d’achat (il faudra passer par là, pour connaître de manière assez fine les gains « réels »). 



La passe d’arme intervenant par la suite entre la chambre et l’office est intéressante (contestation sur le bilan coût/avantage entre les anciens locaux/nouveaux locaux) mais je vous laisse le soin de consulter le rapport. 


A noter également un très intéressant (et rare) travail de la chambre sur le bilan coût/avantage développement durable entre le nouveau siège de l’OPH et l’ancien sachant que le nouveau siège devait permettre des gains énergétiques important (dépenses totales du nouveau siège en chauffage/électrécité 493 641€ contre 247 990€ auparavant) 


La chambre conclut : 


« C’est pourquoi il y a lieu de s’interroger sur l’objectif général du projet et sa traduction concrète : comment un bâtiment voulu pour satisfaire aux objectifs du « développement durable » a-t-il pu intégrer des conditions d’exploitation telles, notamment par la disposition des bureaux, qu’elles conduisent à consommer deux fois plus d’énergie que les bâtiments classiques auparavant occupés ? 

La même démarche a été suivie par la chambre en ce qui concerne les dépenses d’entretien et de nettoyage. Elle révèle une hausse des dépenses, imputable, notamment, à la configuration et aux choix architecturaux du nouveau bâtiment1 » 


Le contrôle de la cour va dans notre affaire jusqu’à tenté de mesurer, au-delà de l’affichage, le caractère réel du développement durable (je ne sais pas si c’est une première, mais cela est certainement relativement novateur). En réponse à ces allégations, l’OPH s’est engagé à prendre un plan annuel d’audit. 


Deux éléments importants donc, une volonté de pousser à prendre en compte le coût global plutôt que le seul prix ainsi qu’un développement durable « effectif ». Deux tendances qu’il faut à mon sens au moins avoir à l’esprit (pas toujours applicable, mais à avoir comme moteur) 


Très enrichissant à lire ce rapport ! 


http://www.ccomptes.fr/fr/CRC13/documents/ROD/IFR201011.pdf
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